Manual de Formulación

 

- Introducción

- El estado y la inversión

- El SNIP

   1. Marco conceptual

   2. Objetivos

   3. Organización del SNIP

   4. Fondos de financiamiento

   5. Componentes del SNIP

   6. Estandarización variables

   7. Proceso de inversión

- Ciclo de vida del proyecto

- Preparación y presentación

- Bibliografía

 

 

 

 

 

El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP):

Para superar las debilidades que presenta el proceso de inversión pública en el país, así como para apoyar una mejor y eficiente asignación de recursos a proyectos de inversión bien formulados y evaluados, se evidenció la necesidad de diseñar y poner en marcha un Sistema Nacional de Inversión Pública -SNIP-, técnicamente sustentado en un marco conceptual y con una organización funcional y operativa adecuadamente definida.

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1. Marco conceptual

El SNIP es el conjunto de normas, instrucciones y procedimientos que tienen por objetivo, en el contexto de un Estado moderno, ordenar el proceso de la inversión pública, para poder concretar las opciones de inversión más rentables económica y/o socialmente, considerando los lineamientos de la política de Gobierno. Es un instrumento de gestión que permite transformar las iniciativas de inversión en proyectos concretos, considerando el ciclo de vida del proyecto.

El SNIP opera en el marco de las políticas macroeconómicas, sectoriales y regionales definidas por el Gobierno, las cuales sirven de marco referencial para la selección y priorización de proyectos. De esta forma, el SNIP canaliza sus esfuerzos en la formulación y actualización de un Programa de Inversiones Públicas (PIP) multianual, que proporciona al sistema presupuestario la información necesaria para la elaboración del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado en materia de inversión y a la vez, también permite orientar la negociación de la cooperación internacional en función de las prioridades de desarrollo que haya decidido el Gobierno, en especial en materia social.

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2. Objetivos

2.1 Objetivo General

El principal objetivo del SNIP es concretar las opciones de inversión más rentables desde el punto de vista económico y social atendiendo los lineamientos de la política de Gobierno.

2.2 Objetivos Específicos

¨ Desarrollar y difundir los procedimientos metodológicos, normas e instructivos uniformes para la formulación, evaluación, análisis técnico económico, ejecución y seguimiento de las iniciativas de inversión. ¨ Disponer de carteras de proyectos, bien formulados y evaluados, con el propósito de apoyar la toma de decisiones en la gestión de la inversión y en la negociación de la cooperación internacional. ¨ Apoyar la selección, priorización y asignación de los recursos de inversión mediante el establecimiento de procedimientos y criterios que eviten la discrecionalidad en el uso de los recursos públicos. ¨ Proponer anualmente los proyectos de inversión con informe favorable de SEGEPLAN a incorporarse en el presupuesto anual del Estado, siguiendo para ello las directrices y límites del gasto de inversión, establecidos por el órgano rector del sistema presupuestario.

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3. Organización del SNIP

El SNIP opera dentro de una organización que apoya la descentralización, en la que participan e interactúan todos las instituciones sectoriales y regionales que promueven y ejecutan proyectos de inversión pública. Está diseñado para captar los requerimientos de inversión desde la base, partiendo de una tipificación de proyectos municipales, departamentales, regionales y nacionales.

El involucramiento de la sociedad civil en la identificación de sus necesidades y la promoción de proyectos que den respuesta a las mismas, establece las bases para fundamentar el proceso de descentralización de la inversión pública. Debe tenerse en cuenta que estos procesos participativos, que expresan con mayor precisión las necesidades de la población, deben estar orientados a darle cumplimiento a los planes y programas de desarrollo nacional y regional.

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4. Los Fondos de Financiamiento de la Inversión Pública

En una primera aproximación al tema, puede decirse que los fondos para financiar la inversión pública provienen de recursos de origen interno y externo.

Las fuentes de origen interno son básicamente: a) el presupuesto del Gobierno Central (recursos que capta el Estado a través de los impuestos que pagan los contribuyentes), b) el presupuesto de las entidades descentralizadas, (impuestos o ingresos percibidos por los servicios prestados) c) el aporte de las municipalidades (recursos que captan las municipalidades a través de los arbitrios por los servicios prestados y los recursos del 10% constitucional que el Gobierno Central les transfiere), d) el aporte comunitario (contribución de las comunidades beneficiarias para la ejecución de proyectos en dinero, materiales y mano de obra) y e) las donaciones de origen interno provenientes de las organizaciones no gubernamentales, asociaciones, fundaciones y otras.

Por otro lado los fondos de origen externo, que también financian parcialmente el presupuesto nacional, se clasifican básicamente en reembolsables (préstamos) y no reembolsables (donaciones y cooperación técnica).

Tomando en consideración que las necesidades de servicios sociales de la población son abundantes y los fondos de financiamiento con que cuenta el Gobierno para satisfacer esta demanda de inversión son escasos, es oportuno llamar a la reflexión que cada quetzal que el Estado invierte en proyectos de desarrollo social debe ser priorizado en función de criterios técnicos por sobre los políticos; esto significa que debe invertirse primero en aquellos proyectos que den respuesta a las necesidades más urgentes en las comunidades con mayor índice de pobreza.

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5. Componentes del SNIP

La estructura del Sistema se fundamenta en cuatro pilares básicos: a) Las Normas e Instrucciones, b) la Capacitación y Difusión, c) las Metodologías de Formulación y Evaluación de Proyectos, y d) el Sistema de Información de proyectos.

5.1 Normas e Instrucciones

Las normas e instrucciones del SNIP constituyen el conjunto de procedimientos que anualmente se trasladan al Sector Público con el objetivo de regular y ordenar el proceso de la inversión pública, cualquiera sea la etapa del ciclo de vida del proyecto, para la cual se desee solicitar recursos.

A través de la definición y aplicación de normas e instrucciones se pretende: 

  • Orientar y ordenar el proceso de la inversión pública hacia las oportunidades de inversión más rentables, basadas en criterios de rentabilidad social. 
  • Establecer con mucha claridad los procedimientos que se utilizarán para la formulación y evaluación de las iniciativas de inversión. 
  • Señalar el procedimiento que se aplicará en materia de análisis técnico y económico de las iniciativas de inversión. 
  • Fijar una fecha de presentación de las iniciativas de inversión a la SEGEPLAN. 
  • Establecer la cobertura institucional en el tema de la inversión. 
  • Definir el procedimiento que se utilizará para darle el seguimiento físico y financiero a las iniciativas de inversión.

5.2 La Capacitación y Difusión

De acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la capacitación es la acción destinada a preparar a las personas con la finalidad de habilitarlos para realizar una actividad determinada; y la difusión es la acción orientada a divulgar o preparar ciertas ideas, normas, instructivos o información, con la finalidad de apoyar el desarrollo de una actividad determinada. De allí que, el propósito de este proceso es constituir o fortalecer la capacidad institucional y humana, creando y mejorando el proceso de formulación y evaluación de proyectos en todo el Sector Público.

En cuanto a su estructura, el plan de capacitación está sustentado, en ejes temáticos relacionados con la programación de las inversiones y el presupuesto, centrando el esfuerzo en el adecuado manejo del ciclo de vida del proyecto, con especial énfasis en lo que se refiere al proceso de la preinversión.

La institucionalización del sistema apunta a: i) crear una cultura de proyectos, que permita mejorar el proceso de inversión publica; ii) poner en práctica las metodologías específicas de formulación y evaluación de proyectos; iii) contribuir a establecer criterios de homogeneidad que permitan normar la formulación y evaluación de proyectos para disponer de elementos o bases de comparación comunes al analizar las diferentes alternativas de solución para un determinado problema; iv) contribuir con elementos teóricos al proceso de toma de decisiones; v) contribuir a mejorar las carteras de proyectos en preinversión; y, vi) garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) como un instrumento técnico.

5.3 Metodologías de Formulación y Evaluación de Proyectos

Es una herramienta de diseño y análisis que contribuye a guiar la toma de decisiones sobre la mejor alternativa que se debe ejecutar, permitiendo con ello, optimizar la utilización de los recursos de inversión al comparar los beneficios y los costos asociados a un proyecto durante su ciclo de vida, caracterizada por:

  • Ser una herramienta que apoye la formulación y evaluación de proyectos; permita recopilar, crear y analizar en forma sistemática un conjunto de antecedentes económicos y técnicos para analizar cualitativa y cuantitativamente las ventajas y desventajas de asignar recursos a una determinada iniciativa de inversión.
  • Ser el instrumento que permita determinar la alternativa más rentable y desechar el resto.
  • Ser el insumo que provea información para el análisis técnico-económico de las alternativas de inversión.
  • Ser la plataforma sobre la cual debe fundamentarse el proceso de capacitación del SNIP.

5.4 Sistema de Información de proyectos

La tendencia actual de la administración pública es optimizar la gestión y la prestación de los servicios públicos, para ello debe apoyarse en instrumentos sistematizados y automatizados. La información ha adquirido cada día mayor relevancia, sobre todo en cuanto a su calidad y oportunidad, por esta razón, en el campo de la inversión pública se requiere también que ella reúna y cumpla los mismos requisitos.

El Sistema de Información de proyectos, es la herramienta computacional del SNIP que registra y procesa información actualizada de las iniciativas de inversión, en función del ciclo de vida, para apoyar la toma de decisiones.

El objetivo primordial del sistema es mantener un banco de proyectos en las distintas etapas del proceso de inversión, asegurando la disponibilidad de información confiable y oportuna.

Este sistema funciona sobre la base de un proceso ordenado y dinámico, que opera en forma descentralizada en los diferentes niveles de la administración pública, que tiene definidos los procedimientos, mecanismos y flujos de información para registrar y producir información oportuna, relevante y actualizada.

En el sistema de información de proyectos puede distinguirse dos niveles de usuarios. Los primeros son los que están directamente involucrados en la producción de la información, adquiriendo roles específicos, dependiendo del nivel en que actúen. El segundo nivel de usuarios está constituido por todos los que utilizan la información que genera el sistema.

El sistema recopilará información sobre variables, tal el caso de la identificación y descripción del proyecto, programación y avance físico y financiero, un resumen cualitativo de la situación actual del proyecto así como del avance de los resultados obtenidos; que servirá de base para la toma de decisiones o acciones a seguir, sobre la programación de la inversión.

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6. Estandarización de las Principales Variables del Proceso

Teniendo presente que uno de los objetivos centrales del SNIP, es ordenar la inversión pública, se establecieron los conceptos y definiciones básicas. A través de los procesos de difusión y capacitación se logra la socialización de la terminología que debe utilizarse con la implementación del sistema.

Para efectos del SNIP se definieron dos tipos de proyectos:

  • Proyecto que forma capital fijo: es el que genera o modifica bienes -formación bruta de capital fijo- (Ej. : carreteras, escuelas, hospitales, sistemas de agua potable, etc.). Se materializa en una obra física.
  • Proyecto que no forma capital fijo: no genera ni rehabilita bienes de capital fijo, su propósito es incrementar, mantener o recuperar la capacidad de generar beneficios. Entre éstos se pueden mencionar los proyectos de asistencia técnica, asistencia crediticia, organización, capacitación, fortalecimiento institucional, investigación y otras de similar naturaleza.

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7. Proceso de Inversión Pública

El proceso de la inversión pública es el conjunto de actividades y tareas destinadas a asegurar el uso eficiente y equitativo de los recursos disponibles, tanto de aquellos que provienen del ahorro interno como de los que son obtenidos por la vía de donaciones y endeudamiento interno y externo.

En el proceso de la inversión pública es posible distinguir las siguientes actividades: identificación, formulación, evaluación, análisis técnico y económico, priorización, programación y asignación de recursos, ejecución, seguimiento físico y financiero, operación y evaluación ex - post.

A raíz de la existencia de una necesidad insatisfecha, resulta la primera actividad del proceso de inversión que se inicia con la idea, es decir la identificación del proyecto y consiste en precisar el problema. En el planteamiento y análisis del problema corresponde definir la necesidad que se pretende satisfacer o se trata de resolver. De éste análisis, se precisará el bien que se desea construir o el servicio que se pretende prestar. En esta instancia es posible adoptar diversas decisiones, tales como abandonarla, postergar su estudio o profundizar en éste. De ahí que la aprobación de una iniciativa de inversión se hace por etapas, y hasta agotar satisfactoriamente la anterior puede aprobarse la siguiente y en esa misma medida se asignarán los recursos de presupuesto.

Si la decisión es continuar, se realiza la formulación del proyecto que consiste en el desarrollo secuencial de las etapas de preinversión asociadas a la toma de decisiones, con la finalidad que durante dicho proceso se aporten elementos de juicio técnico económicos que permitan conocer la conveniencia y factibilidad de llevar a cabo la idea del proyecto.

Paralelamente se estará evaluando cada una de las etapas del proceso, analizando la viabilidad técnica de las alternativas propuestas, descartando las que no son factibles técnica y económicamente, profundizando en las alternativas consideradas más convenientes para que finalmente se estudie la alternativa viable con la cual se ejecutará el proyecto. Las actividades de identificación, formulación y evaluación serán responsabilidad de las instituciones postulantes o rectores sectoriales.

Evaluada la alternativa por los entes sectoriales, se realiza el análisis técnico económico, que consiste en revisar el documento de proyecto que respalda su formulación, que puede ser Perfil, Prefactibilidad o Factibilidad o su diseño final. Cualquiera que sea el nivel de estudio, los aspectos a analizar son: la metodología utilizada, la definición correcta del proyecto, el estudio de las alternativas presentadas, análisis de costos de inversión y operación y el financiamiento. Adicionalmente se debe analizar si el proyecto es compatible con las políticas sectoriales. Como resultado de este análisis se elabora el informe que contiene la recomendación respecto a la conveniencia de ejecutar el proyecto, así como las observaciones de índole técnico - económico que lo sustentan o lo mejoran en su desarrollo, según corresponda.

Si el proyecto obtuvo un informe favorable, se realiza la priorización que consiste en determinar si el proyecto puede ser seleccionado e incluido en el Programa de Inversiones Públicas -PIP-. Esta selección se realiza aplicando criterios sectoriales, regionales y nacionales, de tal forma que el proyecto finalmente seleccionado cumpla con las prioridades de Gobierno. Las actividades de análisis técnico - económico y la conformación del PIP son realizadas por la SEGEPLAN. El propósito de estas actividades es orientar el proceso de asignación de recursos con las iniciativas de inversión más rentables, de acuerdo al costo de oportunidad de los recursos públicos.

Integrado y analizado el PIP (que contiene la programación multianual de las inversiones públicas), se constituye en la base para el proceso de asignación de recursos, función que es responsabilidad del Ministerio de Finanzas Públicas, rector del Sistema de Presupuesto. La SEGEPLAN propone los montos a ser considerados en el anteproyecto de presupuesto y finalmente la Dirección Técnica del Presupuesto asigna los recursos para la ejecución del proyecto, actividad realizada por las Unidades Ejecutoras y que consiste en concretar físicamente lo planificado en la formulación del proyecto.

En el transcurso de la ejecución se debe emprender el seguimiento físico y financiero y su evaluación, con el propósito de verificar la adecuada utilización de los recursos financieros y que las metas físicas se cumplan de acuerdo a los cronogramas de ejecución previamente establecidos. En esta actividad pueden identificarse problemas que obstaculicen la ejecución del proyecto, de ser así, deberán tomarse las medidas correctivas administrativas. Esta responsabilidad es de las instituciones que ejecutan el proyecto. Es oportuno indicar que el seguimiento a la ejecución de los proyectos que conforman el PIP es responsabilidad compartida por la SEGEPLAN y el Ministerio de Finanzas Públicas.

Concluida la etapa de ejecución, el proyecto entra en operación, es decir inicia el funcionamiento del bien o servicio que satisfará la necesidad identificada o prevista al inicio del proceso. Esta actividad es realizada por la Unidad designada para operar el proyecto.

Finalmente y para concluir el proceso se realizará la evaluación ex-post, que pretende examinar al proyecto desde una perspectiva más amplia, intentando determinar las razones de éxito o fracaso, con el objeto de replicar las experiencias exitosas en el futuro y de evitar los problemas presentados. Adicionalmente, debe proporcionar información sobre la eficacia y efectividad del proyecto en el cumplimiento de los objetivos trazados en su diseño, a través del Informe de Término del Proyecto.

En relación a las responsabilidades de esta actividad, se consideran por un lado, a la unidad ejecutora del proyecto como responsable directa por los resultados obtenidos y por otro, a la SEGEPLAN, como encargada de analizar la información y verificar que se haya ejecutado el mismo proyecto que se aprobó originalmente y de medir el impacto en los indicadores y las estrategias de desarrollo.

 


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