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Diagnóstico
de la Inversión Pública en Guatemala:
Tradicionalmente
se ha visto a la inversión pública como el conjunto de
recursos financieros y técnicos que el Estado dedica a crear,
incrementar, modernizar, reponer, reconstruir y mejorar la
capacidad del país para producir bienes y servicios, con el
propósito de lograr el
bienestar de la sociedad.
El
sector público realiza inversiones en forma permanente, a través
de programas especiales que tienen como propósito desarrollar
acciones encaminadas a mitigar o eliminar las carencias
sociales. Este proceso no se lleva a cabo dentro de un contexto
organizado y adecuadamente estructurado, por lo que el gobierno
experimenta serias debilidades que redundan en problemas de
calidad y eficiencia del gasto público.
Durante
las últimas dos décadas, la participación en el PIB de los
gastos de capital del sector público, en el que se incluyen las
inversiones públicas, ha ganado un espacio importante al pasar
del 2.0% en 1986 al 5.3% en 1999 (ver cuadro 1). Sin embargo, su
efectividad y productividad han dejado mucho que desear, en la
medida que su asignación no refleja un patrón definido en términos
de prioridades; ello como resultado principalmente de la falta
de coordinación de las acciones que se desarrollan en materia
de inversión con directrices de política de mediano y largo
plazo que definan estrategias y objetivos hacia los que se deben
orientar los programas y proyectos.
Cuadro
1
GUATEMALA
GASTO
PUBLICO COMO % DEL PIB
1986-1999
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1986
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1987
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1988
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1989
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1990
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1991
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1992
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1993
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1994
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1995
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1996
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1997
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1998
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1999
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GASTOS
TOTALES/PIB
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10.8
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11.8
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12.6
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13.2
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10.2
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9.1
|
10.7
|
10.5
|
9.2
|
9.2
|
11.3
|
10.7
|
12.7
|
14.0
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GASTOS
CORRIENTE./PIB
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8.8
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9.7
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10.1
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10.1
|
8.5
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7.6
|
7.8
|
7.4
|
6.8
|
6.6
|
7.2
|
6.5
|
8.0
|
8.7
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GASTOS
DE CAPITAL/PIB
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2.0
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2.1
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2.5
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3.1
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1.7
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1.5
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2.9
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3.1
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2.3
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2.6
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4.0
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4.2
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4.7
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5.3
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Fuente:
Elaboración SEGEPLAN con base en cifras MINFIN.
Los gastos de capital, antes
indicados, incluyen la inversión directa, las transferencias de
capital y la inversión financiera, de los cuales las
transferencias de capital, que incluyen amortizaciones de deuda,
han duplicado su participación sobre el total del presupuesto
al pasar de un promedio de 7% en el período 1986-1990, a
niveles superiores al 10% e incluso 15% en los últimos años
(1996-2000).
En términos de su composición
sectorial, derivado de las graves carencias de servicios
sociales básicos, la inversión pública ha privilegiado a los
sectores sociales, por lo que la inversión en estos sectores ha
evidenciado una tendencia creciente. Sin embargo, es importante
señalar que a partir de 1997 el comportamiento de la inversión
pública ha presentado un cambio en su estructura, al
incrementarse paulatinamente, los recursos destinados a sectores
productivos y de infraestructura básica. Ello como resultado de
priorizarse el mejoramiento de la red de infraestructura
básica, para lograr un impacto significativo en la reducción
de la pobreza y elevar la productividad de las inversiones
privadas. No obstante, la falta de directrices y orientaciones
con una visión de conjunto han provocado que las inversiones
realizadas no logren el impacto esperado en el desarrollo del
país.
Fuente:
Elaboración SEGEPLAN con base en cifras MINFIN.
Es importante destacar que la
expansión de la inversión pública, ha encontrado un fuerte
soporte en los denominados fondos sociales, mecanismos creados
con el propósito de agilizar la inversión. Desde el punto de
vista del objetivo de aumentar los niveles de ejecución de la
inversión pública, los fondos están cumpliendo su labor; sin
embargo, la falta de criterios comunes para asignar
financiamiento, de metodologías comunes de identificación de
necesidades, de una planificación participativa
institucionalizada, la debilidad de las instancias de
fiscalización social, y la falta de consistencia de las
prioridades sectoriales y locales ha provocado que estas
inversiones no generen impacto en el desarrollo de las
comunidades.
La característica de estas
instituciones es que su alto nivel de ejecución se basa en
metodologías de identificación, preparación y ejecución de
proyectos, diseñadas con la finalidad de tomar decisiones
rápidas de inversión, que en muchos casos son contradictorias
con las políticas sectoriales, generando con ello presiones
sobre el equilibrio fiscal, por los gastos recurrentes que
requiere su operación y tienen un alto riesgo de sostenibilidad
en el largo plazo.
Cabe resaltar que históricamente
la inversión pública ha enfrentado problemas de carácter
estructural, entre los cuales destacan:
- Bajo nivel del gasto. Como
consecuencia de los bajos niveles de ingresos tributarios, el
gasto público es insuficiente en relación con las necesidades
de la población guatemalteca. Así mismo, al considerar el
nivel de gasto de los países de la región, se observa que
éste se ubica por encima del 15% del PIB, mientras que
Guatemala se mantiene alrededor del 12.5%.
- Alta participación del gasto
corriente. El gasto corriente representó el 70.7% del total del
presupuesto en el quinquenio 1986-1990, mientras que en el
quinquenio 1996-2000, se destinó a este tipo de gastos el
59.2%. Aun cuando el comportamiento del gasto corriente
manifiesta una tendencia decreciente, su participación en el
presupuesto sigue siendo alta, limitando con ello la capacidad
de inversión del Estado.
-
Deficiente estructura sectorial. La estructura sectorial del
gasto no ha contribuido a superar la situación económica y
social del país, ello como resultado de que no existe una
estrategia que oriente y coordine la inversión sectorial hacia
un mismo objetivo. Situación que se atribuye a que los planes
de desarrollo han desaparecido como instrumento orientador,
sustituyéndose por programas y políticas parciales en muchos
casos inconsistentes, con limitada coordinación, que no
aseguran una coherencia global en el funcionamiento del Estado.
- Baja ejecución de la
inversión. El nivel de ejecución de la inversión es bajo en
relación con lo programado, limitando con ello la efectividad
del gasto. Por otro lado, el costo de los proyectos se ve
incrementado, debido a que no se ejecuta gran parte de los
recursos comprometidos, situación que se agrava en el caso de
los proyectos con financiamiento externo cuyas comisiones de
compromiso incrementan su costo.
- Alta concentración de gasto.
A pesar de que las mayores carencias y los niveles de pobreza se
concentran en áreas rurales, especialmente del interior del
país, históricamente la distribución del gasto se ha
orientado hacia el área metropolitana. Provocando con ello
desigualdad en el desarrollo regional, que no concuerda con las
necesidades y potenciales de las regiones.
Aunado a esta problemática de
carácter estructural y considerando los problemas históricos,
es necesario también analizar los obstáculos encontrados en el
funcionamiento del proceso de inversión. Entre los más
significativos destacan los siguientes:
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1. Preinversión
La etapa de preinversión está
considerada como la fase más crítica dentro del ciclo de la
inversión pública. La ejecución de proyectos para atender las
necesidades básicas encuentra en la actualidad una seria
restricción en la formulación, preparación y evaluación, lo
que se evidencia en las propuestas de inversión que están
formuladas de manera incipiente y no cuentan con indicadores que
ayuden a tomar la decisión de asignar recursos para ejecutar
los proyectos.
La debilidad del país para
validar técnicamente sus necesidades es hoy crítica, debido a
que las inversiones que le corresponden desarrollar al Estado
son inversiones que tiene como objetivo atender el desarrollo
humano y no se han generado procesos de capacitación
suficientes para la formulación, preparación y evaluación de
este tipo de proyectos, la capacitación se ha concentrado en la
generación, preparación y evaluación de proyectos productivos
para los cuales existió una larga tradición histórica y una
vasta bibliografía.
Con el propósito de fortalecer
la preinversión y después de muchos esfuerzos, en 1987 se
creó el Sistema Nacional de Financiamiento de la Preinversión
(SINAFIP) que funciona en SEGEPLAN. Es importante destacar que
si bien en ese año se logró definir la norma legal que le dio
vida al Sistema, no es sino hasta 1997 cuando éste empieza a
operar. Es necesario señalar que existen deficiencias en su
conceptualización, por considerar la preinversión no como una
etapa en el ciclo de vida del proyecto, sino como un proceso
independiente.
Durante los últimos años
SEGEPLAN administró líneas de financiamiento para
preinversión otorgadas por diferentes fuentes, con las que se
financió estudios, de los cuales no todos pasaron a la fase de
ejecución. Esta forma de ejecutar la preinversión no ha sido
eficaz para fortalecer las capacidades institucionales en la
formulación, preparación y evaluación de proyectos, menos
aún para las entidades locales, sus aportes fundamentales han
sido la elaboración estudios de factibilidad económica a
entidades capacitadas para llevar adelante los procesos
administrativos de contratación de consultoría.
El desarrollo de instrumentos de
preinversión y la capacitación correspondiente han sido poco
significativos, aunque existe una experiencia apoyada y
financiada por la OEA que reporta 1,585 personas capacitadas,
que produjeron 471 perfiles de proyectos, los capacitados
pertenecían a las Municipalidades, Unidades Técnicas de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y comunidades. Sin
embargo, este programa iniciado en 1992 no tuvo continuidad y
los proyectos preparados no alimentaron los Programas de
Inversión. Existen otras asistencias en cursos como la de la
GTZ y el PNUD, con la misma finalidad, generar capacidades
gerenciales en el tema de gestión de proyectos de inversión.
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2. Programación
Una de las tareas básicas que el
Estado debe ejecutar con una visión de futuro, es disponer de
un programa coordinado de inversión pública que recoja, de
manera coherente y ordenada, los mejores programas y proyectos
elaborados por los ministerio sectoriales y otras dependencias
del Estado, resultado de un ejercicio de planificación
participativa. De ahí que se considera la programación
multianual de las inversiones como el ejercicio de
planificación más importante que realiza el Estado para
alcanzar los objetivos del Desarrollo. La programación de la
inversión pública con un horizonte de mediano y largo plazo,
permite prever los costos recurrentes que los proyectos tendrán
sobre los presupuestos futuros, lo que a su vez se traduce en la
transparencia sobre el uso de los recursos públicos.
Las actividades relacionadas con
la programación son responsabilidad de SEGEPLAN. Según la
práctica seguida para elaborar el Programa de Inversiones
Públicas -PIP- se registran los proyectos correspondientes a
las entidades sectoriales, regionales y/o locales y Fondos de
Desarrollo a ejecutarse en un horizonte plurianual. Sin embargo,
este ejercicio de programación tiene serias limitaciones,
dentro de las más importantes se puede citar:
- No se cuenta con documentos
marco de política que guíe la identificación de necesidades y
su priorización. La falta de estas orientaciones hace que la
selección y priorización de proyectos se haga de forma
anárquica, especialmente por parte de los Fondos cuya
inversión no responde a la política sectorial. A esto hay que
agregar la debilidad institucional de los sectores para definir
sus marcos de políticas y sus áreas prioritarias de
inversión. Esta debilidad que se inicia en las unidades
sectoriales de planificación o quien desarrolla esta función,
en muchos casos es compensada por la labor de las propias
agencias de financiamiento internacional, que intervienen desde
la identificación de necesidades, hasta la formulación de los
estudios sectoriales, que una vez priorizadas con los rectores
sectoriales, pasan directamente a negociación de financiamiento
a través del Ministerio de Finanzas Públicas. En estos casos
SEGEPLAN sólo elabora un "Dictamen" que es
únicamente para cumplir un procedimiento.
- No existe una normativa que
guíe y oriente a las entidades respecto de las
responsabilidades en la programación de las inversiones y de
los instrumentos de programación.
- Las entidades del Sector
Público, realizan su programación únicamente con fines
formales, el PIP consolidado en SEGEPLAN no les garantiza el
acceso a las fuentes de financiamiento ni externo ni de recursos
de Presupuesto.
- El PIP no orienta la
formulación presupuestaria anual de las inversiones para su
incorporación en el Presupuesto Nacional, aunque se establecen
las instancias de coordinación con la Dirección Técnica de
Presupuesto (DTP), ésta última realiza la asignación final de
los recursos, sin tomar en cuenta el PIP.
- La asignación de recursos no
cuenta con criterios técnicos de gestión de proyectos para
orientar la formulación presupuestaria. Las entidades pueden
negociar asignaciones presupuestales basadas en gestiones
políticas que normalmente corresponden a proyectos mal
formulados o no prioritarios, que retrasan el ritmo de
ejecución y distorsionan la política de inversiones.
- El ejercicio de programación
termina con la elaboración del PIP, la formulación
presupuestaria es otro proceso que se inicia en la DTP, no
existe relación directa entre ambos ni con las entidades
ejecutoras de proyectos, principalmente porque estos procesos no
están integrados sistémicamente.
- No logra consolidar las
necesidades totales de financiamiento para el PIP Trianual, es
decir no permite conocer las demandas futuras y el tipo de
financiamiento que requiere el desarrollo, por lo tanto no
orienta el proceso de asignación de recursos ni de gestión de
financiamiento externo.
La programación de la inversión
pública por consiguiente es un ejercicio incompleto, que rompe
la secuencia lógica de la programación y asignación de
recursos de financiamiento, por lo tanto no pueden garantizar la
obtención de metas planteadas en el PIP. También, es necesario
destacar que no existe información disponible para medir el
grado de desviación de las metas alcanzadas respecto a las
programadas.
Otra distorsión del proceso es
que las necesidades de financiamiento no nacen de un PIP
elaborado bajo normas de calidad técnica y de priorización por
parte de los beneficiarios de las inversiones, surgen en muchos
casos, impulsadas por la oferta de financiamiento, y en otros,
se presentan las necesidades directamente a las agencias de
financiamiento internacional.
El resultado final de este
procedimiento son las varias ventanillas de acceso a las fuentes
de financiamiento que, en el caso del financiamiento externo, no
permite la coordinación entre las agencias internacionales,
originando irracionalidad, duplicidad de esfuerzos y desembolsos
bajos de los recursos de financiamiento externo.
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3. Asignación de recursos
La responsabilidad institucional
en la asignación de los recursos de financiamiento a los
proyectos de inversión se presenta de la siguiente forma:
Tipo de
Financiamiento
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Tipo
de financiamiento
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Entidad
responsable
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a.
Recursos
de presupuesto (internos y externos)
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Dirección
Técnica del Presupuesto (MINFIN)
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b.
Recursos
propios de la institución
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Entidad
responsable: ministerios, secretarías, entidades
descentralizadas
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- Para la asignación anual de
recursos en el presupuesto la DTP utiliza entre otros criterios,
el grado de avance financiero de los proyectos. Sin embargo,
considerando que estos criterios no permiten optimizar la
asignación de los recursos, ha iniciado esfuerzos para
fortalecer el análisis del avance físico, que parten del
establecimiento y definición de unidades de medida e
indicadores de gestión en cada sector.
Para los recursos de
financiamiento externo, la Dirección de Proyectos de SEGEPLAN
emite un "Dictamen" sobre la factibilidad del
proyecto, que muchas veces es un trámite formal porque se
realiza una vez tomando la decisión de la asignación de los
recursos. Las solicitudes de dictamen llegan desde la Dirección
de Crédito Público del Ministerio de Finanzas Públicas, de la
Agencia de Financiamiento o de la Dirección de Cooperación
Internacional de SEGEPLAN, son pocos los casos en que el
proyecto se origina en el PIP.
La gestión y negociación de
financiamiento externo atiende las propuestas realizadas por las
agencias de financiamiento internacional y de las entidades que
acceden directamente a los financiadores. El Ministerio de
Finanzas Públicas realiza los procedimientos de gestión y
negociación, principalmente para los créditos, hasta la firma
de los contratos de préstamo. Realiza también la gestión y
negociación para las donaciones que requieren recursos de
contrapartida.
En esta instancia de
negociación, los criterios técnicos sobre la factibilidad de
los proyectos no guían la negociación, son más bien criterios
financieros. Una vez firmados los contratos de créditos o
donaciones y ya en la fase de efectividad o de entrada en
vigencia, los aspectos técnicos vuelven a aparecer, pero
convertidos en problemas. En esta fase, la SEGEPLAN tiene una
participación limitada.
- Para la asignación de los
recursos propios y los recursos municipales, los criterios no
están claramente definidos, simplemente se usan aquellos que
están relacionados con la prioridad de satisfacer una
necesidad. La asignación de recursos de los Fondos de
desarrollo a proyectos de alcance local y/o territorial, siguen
los mismos criterios y constituyen la fuente más importante de
distorsiones del PIP.
Esta forma de asignar recursos de
inversión muestra que los procedimientos operativos se realizan
independientemente, en cada instancia de asignación se inicia
un nuevo proceso, los responsables son varios y actúan sin
contar con un marco de referencia común de administración
financiera. El resultado es la ejecución de proyectos poco
rentables en términos socioeconómicos o no prioritarios,
atomizados y de efectos dispersos, no existe el principio de
complementariedad de esfuerzos y de manera general encuentran
problemas en su ejecución, que retrasan la ejecución de los
proyectos.
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4.
Ejecución y seguimiento
La débil capacidad desarrollada
por las entidades del Sector Público para preparar y evaluar
proyectos, no permite incorporar al PIP nuevos proyectos de
inversión o preinversión, que en la fase de su ejecución
eleve los niveles históricos de ejecución de inversiones.
Las dificultades identificadas en
la fase de preinversión han limitado el cumplimiento del gasto
de inversión programado, que se refleja en los bajos índices
de ejecución. Estos niveles y su estructura, muestran sobre
todo el mantenimiento de las inercias históricas de la
inversión que no beneficiaron a la inversión social.
Adicionalmente a los problemas
que se inician en la preinversión, la fase de ejecución tiene
una problemática propia, como la inadecuada presupuestación de
la inversión pública, especialmente de los desembolsos para
las contrapartidas de los créditos o donaciones; falta de una
programación de la ejecución que permita una mejor asignación
de cuotas de inversión; procedimientos lentos en la
adjudicación de contratos de obras, entre otros.
SEGEPLAN tiene la función de
realizar el seguimiento a la ejecución de la inversión
pública, con esta finalidad ha diseñado en su Sistema de
Información, un componente de seguimiento físico y financiero,
que tienen información parcial porque no considera el universo
total de los proyectos, debido a que las entidades encuentran
dificultades en el registro de la información, especialmente
las entidades locales o regionales y porque además, pese a que
existe la normativa que obliga a presentar las propuestas a
SEGEPLAN, el proceso de inversión se desarrolla al margen de la
misma. Al mismo tiempo, las entidades deben reportar
información de seguimiento físico a la DTP, para asegurarse
los recursos presupuestales para la continuidad de sus
proyectos.
La metodología o guías para
realizar el seguimiento no están aún precisadas, hoy, bajo un
principio de descentralización operativa no se puede concebir
seguimiento ni control a las inversiones desde el nivel central,
esta es una responsabilidad de los máximos ejecutivos que
tomaron la decisión de la inversión. Los Organos Rectores de
Presupuesto y de Inversión Pública son responsables del
seguimiento al presupuesto y de la inversión pública
respectivamente.
Otro aspecto relevante que no
debe perderse de vista en el análisis de la inversión
pública, es el que se refiere al marco institucional para su
administración, que está compuesto por un conjunto de
entidades e instancias de coordinación, que participan tomando
decisiones en los diferentes procedimientos que corresponden al
proceso de inversión. Esta situación representa un obstáculo
en la medida que las normas legales existentes no definen con
claridad las responsabilidades y atribuciones de las entidades
públicas en las diferentes fases del proceso. De esa cuenta que
a pesar del fortalecimiento permanente de instancias de
decisión y coordinación, existen procesos como el seguimiento
y control del gasto de inversión, que por estar asignado como
función a varias instancias (Dirección de Crédito Público,
DTP, SEGEPLAN) no está siendo realizado en los términos
adecuados.
Adicionalmente, el intento de
descentralizar la administración de la inversión pública,
amplió el marco institucional al incorporar como actores de
este proceso a los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, con el
objetivo de promover el desarrollo en sus respectivas
jurisdicciones, proponer planes, programas y proyectos,
establecer necesidades de financiamiento y canalizar recursos
hacia proyectos priorizados por los municipios. Cabe señalar
que el aporte de los Consejos al proceso, se ha limitado a la
presentación de las propuestas de inversión a ser incorporadas
al Presupuesto General de Ingresos y Gastos del Estado, que no
es más que un listado de obras con cifras sin consistencia y
que por último corresponde a un listado de necesidades.
Los elementos de diagnóstico
muestran fundamentalmente, que los diferentes procesos que
conducen a la toma de decisiones de inversión están aislados
unos de otros, producen resultados ineficientes para lograr los
objetivos de la política de inversiones y se desarrollan en un
complicado marco institucional. La falta de normas
reglamentarias que orienten y guíen estos procesos y la
deficiente capacidad institucional del Sector Público para
administrar la inversión y orientar la cooperación
internacional hacia las prioridades nacionales, son elementos
que evidencian la necesidad de implantar un Sistema Nacional de
Inversiones Públicas (SNIP) que apunte a ordenar y normar las
inversiones públicas para optimizar el uso de los recursos del
Estado. Sobre todo, si se considera que la inversión pública
juega un papel determinante en la magnitud y orientación del
desarrollo económico y social de un país, por lo que su
programación, evaluación, ejecución y seguimiento físico y
financiero debe ser considerada como prioritaria por la
administración del Estado, toda vez que es uno de los pocos
instrumentos de política, que le permite interactuar en el
corto plazo sobre las necesidades de la población.
En este marco, el Sistema
Nacional de Inversiones Pública (SNIP), debe tener como
objetivo fundamental concretar las opciones de inversión más
rentables desde el punto de vista económico y social según los
lineamientos de la política de gobierno, así como asegurar la
eficiencia y racionalidad en su ejecución y control.
En resumen, podemos señalar que
el proceso casi no presenta fortalezas, por el contrario, muchas
debilidades, entre las cuales se destacan: i) bajo nivel de
gasto, ii) alta participación del gasto corriente, iii)
deficiente estructura sectorial, iv) baja ejecución de la
inversión, v) alta concentración del gasto, vi) baja capacidad
institucional para formular y evaluar proyectos de inversión,
vii) esfuerzos dispersos institucionales, viii) bajo nivel en el
desarrollo de instrumentos de preinversión y capacitación, ix)
no hay vinculación entre la programación de inversiones y la
asignación de recursos, x) la asignación de recursos no
depende del dictamen técnico de los proyectos xi) en algunas
oportunidades la negociación de recursos externos se realiza
atendiendo a criterios de las fuentes cooperantes.
Frente a este escenario, el
aporte que está en condiciones de hacer un Sistema Nacional de
Inversiones Públicas, ofrece las siguientes ventajas: i)
ordenamiento del proceso de la inversión pública, ii)
generación de mejores y mayores carteras de proyectos, iii)
desarrollos metodológicos específicos por sector, iv)
establecimiento de proceso permanente de capacitación en
formulación y evaluación de proyectos, v) asignación de
recursos financieros a proyectos con recomendación favorable de
SEGEPLAN, vi) transferencia de competencias en el contexto del
proceso de descentralización de la inversión, vii) mayor y
mejor acceso a la información a través del Sistema de
Información de Proyectos, viii) transparencia en el uso de los
recursos públicos, ix) legitimización del Sistema Nacional de
Inversiones Públicas por parte de la autoridad política.
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