|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
El
Sistema Nacional de Inversión Pública:
Para superar las debilidades que
presenta el proceso de inversión pública en el país, así
como para potenciar los instrumentos de planificación y
programación de las inversiones y apoyar a la vez, una mejor y
más eficiente asignación de los recursos de inversión a
proyectos bien formulados y evaluados, se hace necesario y
evidente que todo este proceso sea ejecutado bajo las
directrices de un Sistema Nacional de Inversiones Públicas.
|
|
|
 |
1.
Concepto
Se entenderá por Sistema
Nacional de Inversión Pública, al conjunto de normas,
instrucciones y procedimientos e instrumentos técnicos que
tienen por objetivo, en el contexto de un Estado moderno,
ordenar el proceso de la Inversión Pública, para poder
concretar las opciones de inversión más rentables económica
y/o socialmente, considerando los lineamientos de la Política
de Gobierno. Es un instrumento de gestión que permita
transformar las ¨ideas¨ en proyectos concretos y que funciona
considerando el ciclo de vida del proyecto.
El SNIP opera en el marco de las
políticas macroeconómicas, sectoriales y regionales definidas
en0 un Plan de Desarrollo, las cuales servirán de referencia
para la selección y priorización de proyectos. De esta forma,
el SNIP canaliza sus esfuerzos a la elaboración y
actualización de un Programa de Inversiones Públicas (PIP)
multianual, el que proporcionará al Sistema Presupuestario la
información necesaria para la elaboración del Presupuesto de
Ingresos y Egresos del Estado en materia de inversión y a la
vez, orienta la negociación de la cooperación internacional en
función de las prioridades de desarrollo.
|
|
|
|
2. Objetivos
Objetivo General:
El principal objetivo del SNIP es
concretar las opciones de inversión más rentables desde el
punto de vista económico y social atendiendo los lineamientos
de la política de Gobierno.
Objetivos Específicos:
- Desarrollar y difundir
procedimientos metodológicos, normas e instructivos uniformes
para la formulación, evaluación, análisis técnico
económico, ejecución y seguimiento de las iniciativas de
inversión.
- Conformar y mantener
actualizada una cartera de proyectos de inversión que considere
las fases de preinversión, ejecución y operación, con el
propósito de apoyar la toma de decisiones en la gestión de la
inversión.
- Apoyar una eficiente
asignación y administración de los recursos de inversión
mediante el establecimiento de procedimientos y criterios que
eviten la discrecionalidad en el uso de los recursos públicos.
- Apoyar la selección y
priorización de los programas y proyectos de inversión que
conformarán los programas de inversión del gobierno, mediante
la preparación y formulación del Programa de Inversiones
Públicas - PIP -.
- Efectuar seguimiento al avance
del Programa de Inversiones Públicas, a la ejecución anual, y
en particular a los proyectos que lo integran y proponer medidas
para impulsar y mejorar su ejecución.
- Asegurar la disponibilidad de
información confiable y oportuna para la toma de decisiones.
- Proponer anualmente los
proyectos y programas con informe favorable de SEGEPLAN a
incorporarse en el Presupuesto anual del Estado, siguiendo para
ello las directrices y límites del gasto de inversión,
establecidos por el Organo Rector del Sistema Presupuestario.
- Disponer de carteras de
proyectos de inversión con dictamen favorable, con las cuales
el país negociará su financiamiento con los organismos
bilaterales y multilaterales.
- Definir las responsabilidades
institucionales de los entes participantes en el proceso de
inversión pública.
- Integrar el SNIP con los
sistemas de planificación, administración y control, en el
marco de un nuevo estilo de gestión pública.
|
|
|
|
3. Organización del Sistema
El SNIP opera dentro de una
organización que apoya la descentralización, en la que
participan e interactuan todos los organismos sectoriales y
regionales que promueven y ejecutan proyectos de inversión
pública. Está diseñado para capturar los requerimientos de
inversión desde la base, partiendo de una tipificación de
proyectos locales, departamentales, regionales y nacionales.
El mayor involucramiento de la
sociedad civil en la identificación de sus necesidades,
problemas y carencias y la promoción de proyectos que den
respuesta a los mismos, establece las bases para fundamentar el
proceso de descentralización de las inversiones públicas,
estos procesos participativos expresan con mayor precisión las
necesidades del grupo social objetivo. Debe tenerse en cuenta
que los procesos participativos deben estar orientados a darle
cumplimiento a los planes y programas de desarrollo nacionales y
regionales, promoviendo con ello de manera integral el
desarrollo del país. (véase diagrama No. 1)
Desde el punto de vista funcional
el sistema, destaca tres funciones básicas:
- Decisión: En este nivel se
toman decisiones y se priorizan los proyectos de inversión a
realizar, con base a los informes favorables emitidos por la
SEGEPLAN. La función de decisión reside en el Poder Ejecutivo,
a través del Presidente de la República y los Ministros de
Estado (que a la vez son los rectores sectoriales), así como en
el Sistema de Consejos de Desarrollo a través de sus
Presidentes regionales y los Gobernadores departamentales y en
los Concejos Municipales.
- Gestión: Es una acción
técnica que se traduce en la identificación, formulación y
evaluación de proyectos, su ejecución y puesta en marcha. La
función de gestión es efectuada por las entidades de gobierno
central, entidades descentralizadas, Consejos de Desarrollo y
Municipalidades.
- Coordinación y asesoría:
Esta función recae en SEGEPLAN y consiste en administrar los
instrumentos del Sistema, en emitir informes sobre la viabilidad
técnico - económica de los proyectos de inversión nuevos y de
arrastre, que someten anualmente a su consideración las
instituciones del Sector Público.
En el proceso de la inversión,
interactúa SEGEPLAN con el Ministerio de Finanzas Públicas y
las unidades técnicas de planificación institucionales, lo que
asegurará la operatividad del sistema, la fluidez de la
información y la homogeneidad de criterios para la toma de
decisiones.
Modelo operativo del Sistema:
Este modelo presenta en forma
dinámica, la ruta que deben seguir las iniciativas de
inversión dentro del sistema, estableciéndose las instancias,
los niveles y las relaciones que deben existir entre éstos para
asegurar la plena consistencia de la inversión pública. Ya se
indicó que el Sistema tiende a favorecer la descentralización
y de esa cuenta, el modelo está organizado para capturar los
requerimientos desde la comunidad.
El sistema opera en dos ejes
transversales, uno sectorial y el otro territorial, los que se
explican a continuación:
Diagrama 1:
************************
Esquema Sectorial:
La Ley del Organismo Ejecutivo en
el artículo 23 instituye los rectores sectoriales, de donde
deben emanar las políticas, normativa e instrucciones para el
funcionamiento de su sector; esto significa que toda iniciativa
de inversión correspondiente a un sector, independientemente de
su origen, debe ser avalada y aprobada por el órgano rector
sectorial, lo que evitará la desorganización y
discrecionalidad. Los beneficios de ordenar el proceso de
inversión sectorial son muchos, pero puede resumirse en los
siguientes: a) desarrollo ordenado y coherente; b) utilización
eficiente y eficaz de los recursos del sector público; c)
coordinación efectiva de la inversión que realizan las
diversas instituciones en torno al sector, aunque sean
instituciones no dependientes del ministerio rector sectorial;
d) previsión efectiva de los gastos recurrentes al entrar en
operación el proyecto de inversión que se ha ejecutado; y e)
fortalecimiento sectorial.
La organización operativa
sectorial del Sistema se muestra en tres niveles:
Primer nivel: SEGEPLAN
como órgano rector del Sistema Nacional de Inversión Pública
tiene funciones eminentemente normativa, de registro y de
análisis; y las principales son las siguientes:
- Coordinar que las políticas
sectoriales, estén enmarcadas en las políticas y normas de
carácter general aplicables a la inversión pública.
- Disponer de metodologías de
formulación y evaluación de proyectos específica por
sector.
- Conformar y administrar un
banco de proyectos en diferentes fases y etapas en función
del ciclo del proyecto.
- Hacer el análisis técnico y
económicos de las iniciativas de inversión nuevas y de
arrastre y emitir los informes correspondientes.
- Apoyar la priorización de las
iniciativas de inversión, conforme las políticas y
objetivos de desarrollo.
- Conformar el Programa de
Inversiones Públicas Plurianual.
- Dar seguimiento a la
inversión pública, identificar los cuellos de botella, dar
alertivos a las autoridades competentes y proponer
alternativas de solución (gerencia de proyectos) y
- Administrar un proceso
permanente de capacitación en materias propias de la
inversión pública.
En este nivel, SEGEPLAN actúa en
estrecha relación con el Ministerio de Finanzas Públicas,
quien tiene a su cargo entre otras funciones relativas a la
inversión pública, la asignación de recursos, la
programación presupuestaria y el registro y control de la deuda
pública. Sus funciones han sido definidas claramente en la Ley
del Organismo Ejecutivo y en la Ley Orgánica del Presupuesto.
Segundo nivel: El órgano
rector sectorial (ministerio sectorial), donde emanan las
políticas sectoriales, normas, instrucciones que rigen el
sector. Para su correcto y óptimo funcionamiento se integra
así: a) el órgano superior o Ministerio Sectorial; y b) la
unidad de planificación y/o programación del ente rector.
Entre sus principales funciones están las siguientes:
- Emitir las políticas y
normativas sectoriales acordes a las políticas y normas de
carácter general y en respuesta a necesidades sectoriales
identificadas por sector.
- Coordinar sus actividades de
inversión con la SEGEPLAN.
- Coordinar a las entidades que
conformen el sector, aunque administrativamente no dependan
directamente del rector sectorial.
- Formular, evaluar y priorizar
las iniciativas de inversión de su sector.
- Conformar el Programa de
Inversiones Públicas Sectorial con los proyectos que tengan
la opinión favorable de la SEGEPLAN.
- Promover iniciativas de
inversión conforme las necesidades del sector, en
coordinación con los demás sectores y las regiones.
- Disponer de carteras de
proyectos en su etapa de preinversión aprobadas por
SEGEPLAN, al momento de iniciar la búsqueda de
financiamiento.
- Dar seguimiento a la
inversión de su sector, identificar los cuellos de botella,
dar alertivos a las autoridades competentes y proponer
alternativas de solución (gerencia de proyectos).
- Elaborar los Informes de
Término de Proyectos para apoyar la evaluación ex - post.
Tercer Nivel: Conformado
por las unidades ejecutoras del sector. Vale distinguir dos
tipos de unidades ejecutoras: a) las que dependen del órgano
rector sectorial; y b) las que dependen de otros ministerios o
entidades, pero que realizan inversión pública para un
determinado sector. En todo caso, los ejecutores deben regirse
por las políticas y normativas emanadas de los rectores
sectoriales. Sus principales funciones son las siguientes:
- Coordinar sus actividades con
el órgano rector sectorial (debe ceñirse a las políticas
y objetivos de desarrollo del sector correspondiente).
- Identificar las necesidades
sectoriales con acento en las actividades de su
especialización.
- Formular y evaluar proyectos
(por si mismas o a través de terceros). La formulación
comprende los estudios de preinversión (prefactibilidad,
factibilidad y estudios y diseños finales).
- Elaborar términos de
referencia para la contratación de estudios y supervisar su
realización.
- Ejecutar los proyectos a su
cargo, conforme el programa de ejecución aprobado por
SEGEPLAN.
- Informar al órgano rector
sectorial y a la SEGEPLAN a través del sistema de
información de proyectos sobre el desarrollo de la
preinversión y la ejecución de los proyectos a su cargo,
en la forma y frecuencia establecidos.
- Hacer la provisión de
recursos para garantizar la operación y funcionamiento de
los proyectos terminados (gastos recurrentes).
- Apoyar la elaboración de los
Informes de Término de Proyecto.
- En función del Plan de
Desarrollo Nacional, coordinar que las políticas
sectoriales cumplan con el plan.
Esquema Territorial En este
esquema es donde la sociedad civil tiene su mayor expresión. El
SNIP funcionará bajo el mismo esquema determinado en la Ley de
Consejos de Desarrollo; sin embargo, el vacío que deja el
Consejo Nacional de Desarrollo, en materia de inversión
pública, lo ocupa la Secretaría de Planificación y
Programación de la Presidencia de la República, de donde
emanarán las políticas, normativa e instrucciones de carácter
general que oriente al desarrollo regional.
Las políticas y objetivos de
desarrollo específicos para cada región la dará el Consejo
Regional del Desarrollo. Aquí es importante destacar que las
políticas y objetivos de desarrollo regionales deben
armonizarse con la políticas sectoriales, de tal manera que la
inversión se focalice en las áreas prioritarias, dando
respuesta a las necesidades más urgentes de la población.
No debe perderse de vista que
toda iniciativa de inversión aunque nazca bajo el esquema
regional o territorial, pertenece necesariamente a uno o varios
sectores y por consiguiente, deberá ser canalizada, coordinada
y aprobada por el órgano rector sectorial.
En el esquema territorial, dada
la estructura del Sistema de Consejos de Desarrollo, se
distingue cuatro niveles, lo que operan de la siguiente manera:
Nivel Nacional: Lo ocupa
la SEGEPLAN, quien dará los lineamientos generales, políticas
y objetivos de desarrollo y que básicamente tiene las funciones
siguientes.
- Coordinar que las políticas
regionales, estén enmarcadas en las políticas y normas de
carácter general aplicables a la inversión pública.
- Conformar y administrar un
banco de proyectos en diferentes fases y etapas en función
del ciclo del proyecto.
- Realizar los análisis
técnico y económicos de las iniciativas de inversión
nuevas y de arrastre y emitir los dictámenes
correspondientes.
- Apoyar la priorización de las
iniciativas de inversión conforme las políticas y
objetivos de desarrollo.
- Conformar el Programa de
Inversiones Públicas plurianual.
- Dar seguimiento a la
inversión pública, identificar los cuellos de botella, dar
alertivos a las autoridades competentes y proponer
alternativas de solución (gerencia de proyectos) y
- Administrar la capacitación
que se ejecutará en el nivel territorial.
En este nivel la responsabilidad
es compartida con el Ministerio de Finanzas Públicas, quien
tiene a su cargo entre otras funciones relativas a la inversión
pública, la asignación de recursos, la programación
presupuestaria y el registro y control de la deuda pública. Sus
funciones han sido definidas claramente en la Ley del Organismo
Ejecutivo y en la Ley Orgánica del Presupuesto.
Nivel Regional: Lo
conforman los Consejos Regionales de Desarrollo, como órganos
rectores regionales, de donde emanan las políticas regionales,
normas, instrucciones que rigen la región. Toda iniciativa de
inversión que nazca en el esquema territorial debe ser evaluado
y aprobado por la Unidad Técnica Regional del Consejo
correspondiente. Para su correcto y óptimo funcionamiento se
integra así: a) El Consejo Regional de Desarrollo Urbano y
Rural; y b) la Unidad Técnica del Consejo Regional de
Desarrollo. Entre sus principales funciones están las
siguientes:
- Emitir las políticas y
normativas regionales armonizadas con las políticas y
normativas globales y sectoriales.
- Proponer planes, programas y
proyectos de desarrollo para su región.
- Coordinar sus actividades de
inversión con la SEGEPLAN.
- Coordinar a los Consejos y
Unidades Técnicas que conformen su región.
- Promover iniciativas de
inversión conforme las necesidades de la región tomando.
en cuenta las políticas globales y sectoriales de
desarrollo.
- Priorizar las iniciativas de
inversión de su región.
- Dar seguimiento y evaluar la
inversión de su región, identificar los cuellos de
botella, dar alertivos a las autoridades competentes y
proponer alternativas de solución (gerencia de
proyectos).
- Canalizar a través de los
órganos competentes sectoriales, las iniciativas de
inversión para su concreción.
- Coordinar con los rectores
sectoriales, la provisión de recursos para la operación y
funcionamiento de los proyectos finalizados.
Nivel Departamental: Lo
conforman los Consejos Departamentales de Desarrollo Urbano y
Rural, como integradores departamentales de las iniciativas de
inversión provenientes del nivel municipal. La Unidad Técnica
del Consejo Departamental actuará como enlace, para transferir
las iniciativas a los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano
Rural. Para su funcionamiento se integra así: a) El Consejo
Departamental de Desarrollo Urbano y Rural; y b) la Unidad
Técnica del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural.
Entre sus principales funciones están las siguientes:
- Proponer planes, programas y
proyectos de desarrollo para su Departamento.
- Coordinar sus actividades de
inversión con la Unidad Técnica del Consejo Regional de
Desarrollo.
- Coordinar a los Consejos y
Unidades Técnicas municipales que conformen su Departamento.
- Promover iniciativas de
inversión conforme las necesidades del departamento,
tomando en cuenta las políticas globales y sectoriales de
desarrollo.
- Elaborar los perfiles de los
proyectos que se originan en el departamento y los
provenientes de los consejos municipales, éstos últimos en
caso de ser requeridos.
- Elaborar la propuesta de
términos de referencia para la contratación de estudios de
preinversión de las iniciativas de inversión de su
jurisdicción; Hacer análisis preliminar (oferta - demanda)
de las iniciativas de inversión que se canalicen a través
del Consejo y emitir opinión al respecto.
- Cuando exista la capacidad
técnica instalada, formular iniciativas de inversión (por
si mismas o a través de terceros). La formulación
comprende los estudios de preinversión (prefactibilidad,
factibilidad y estudios y diseños finales).
- Dar seguimiento a la
inversión del departamento, identificar cuellos de botella,
dar alertivos a las autoridades competentes y proponer
alternativas de solución (gerencia de proyectos).
- Informar al órgano rector
regional y a la SEGEPLAN a través del sistema de
información de proyectos sobre el desarrollo de la
preinversión y la ejecución de los proyectos de su
jurisdicción, en la forma y frecuencia establecidos.
- Coordinar con los rectores
sectoriales, la provisión de recursos para la operación y
funcionamiento de los proyectos finalizados.
- Apoyar la capacitación en el
nivel departamental.
Nivel Municipal: En este
esquema, la sociedad civil es el punto focal de la gestión de
los Consejos municipales de desarrollo. Los consejos, mediante
ejercicios participativos, debe identificar y priorizar las
necesidades y aspiraciones de la población y con base en ello
promover las iniciativas de inversión que les den respuesta.
Vale aclarar que los órganos municipales no son ejecutores por
si mismos, sino que ejercen supervisión y control sobre las
iniciativas de inversión que en su jurisdicción se realizan;
está integrado por: a) La sociedad civil; b) el Consejo
Municipal de Desarrollo; y c) por la Unidad Técnica del Consejo
Municipal de Desarrollo. Tienen a su cargo las siguientes
funciones:
- Proponer planes, programas y
proyectos de desarrollo de su Municipio.
- Identificar necesidades y
carencias a través de ejercicios participativos con la
sociedad civil.
- Elaborar los perfiles de los
proyectos identificados.
- Cuando exista la capacidad
técnica instalada, formular iniciativas de inversión (por
si mismas o a través de terceros). La formulación
comprende los estudios de preinversión (prefactibilidad,
factibilidad y estudios y diseños finales).
- Elaborar términos de
referencia para la contratación de estudios y supervisar su
realización.
- Impulsar las iniciativas de
inversión en sus diferentes etapas.
- Supervisar la ejecución de
los proyectos a su jurisdicción.
- Establecer necesidades de
financiamiento y gestionar los recursos para la
preinversión y ejecución de sus proyectos.
- Informar a la unidad técnica
del Consejo Departamental de Desarrollo y a la SEGEPLAN a
través del sistema de información de proyectos sobre el
desarrollo de la preinversión y la ejecución de los
proyectos de su jurisdicción, en la forma y frecuencia
establecidos.
- Coordinar con los órganos
rectores regionales y sectoriales, la provisión de recursos
para garantizar la operación y funcionamiento de los
proyectos terminados (gastos recurrentes).
- Apoyar el proceso de
capacitación en el nivel municipal.
Cabe mencionar que los esquemas
planteados no se sobreponen los unos a los otros, sino que deben
guardar coordinación, armonía y complementariedad en su
operatoria o funcionamiento.
Diagrama 2:
*********************
|
|
|
|
4. Marco Legal
Cuando se analiza el entorno
legal del sistema, se advierte que es necesario incursionar casi
en todos los ámbitos de la administración, pues la mayoría de
instituciones están ligadas directa o indirectamente con la
inversión pública.
No obstante, se puede categorizar
la participación institucional en la inversión pública, ya
que por un lado están los órganos rectores y por el otro
están los que concretizan los diferentes momentos de la
inversión. Dentro de los primeros se encuentran la Secretaría
de Planificación y Programación de la Presidencia de la
República como órgano rector de la inversión y que tiene a su
cargo las funciones consultiva y normativas dentro de la
estructura administrativa de Gobierno y el Ministerio de
Finanzas Públicas, que administra los recursos del Gobierno y
tiene funciones normativas y ejecutivas. Dentro de los segundos
están los Ministerios sectoriales, las entidades
descentralizadas y autónomas cuya función es ejecutora.
Si bien es cierto, en la
legislación guatemalteca hay varias normas que en general
tratan de orientar el proceso de inversión, también lo es, que
estas normas están dispersas en distintas leyes de diferentes
categorías. En la práctica esto ha representado problemas,
pues las reglas de la técnica jurídica parecieran poco
prácticas para resolver los problemas de aplicación de las
leyes.
La Ley del Organismo Ejecutivo en
el artículo 14, literales b) y h) establece las bases para el
Sistema Nacional de Inversiones Pública, sin embargo estas
normas son aún de carácter general por lo que es necesario
desarrollarla para hacerla más específica, apoyada y
complementada en otras normas legales atingentes a la materia.
Tomando en cuenta que la
planificación es el marco orientador de la inversión pública,
debe considerarse en primer término el artículo 118 de la
Constitución Política de la República que establece en su
párrafo 2do. "Es obligación del Estado orientar la
economía nacional para……" Esta norma como se puede
apreciar, es propia del régimen de planificación del Estado,
si bien es cierto la orientación de la economía en general
está a cargo de varios entes -BANGUAT, MINISTERIO DE ECONOMÍA,
MINFIN Y SEGEPLAN, también lo es, que en materia de inversión
(como segmento de la economía nacional),su orientación
corresponde a la SEGEPLAN, orientación que se concretiza a
través de la planificación del desarrollo, expresados
obviamente en planes y estrategias. Para acentuar lo expresado,
el primer párrafo del artículo 8 de la Ley Orgánica del
Presupuesto indica "Los presupuestos públicos son la
expresión financiera anual de los planes del estado".
La formulación de proyectos se
ve amparada por la última parte de la literal b) del artículo
14 del Dto. 114-97 del Congreso de la República y por Acuerdo
Gubernativo 794-97 de creación del Sistema Nacional del
Financiamiento de la Preinversión.
Referente a la programación de
las inversiones públicas, son los órganos ejecutores los que
la propondrán oportunamente a la SEGEPLAN y, en cuanto a la
programación presupuestaria del ejercicio vigente, los
ejecutores la presentarán al Ministerio de Finanzas Públicas.
La literal h) del referido cuerpo
legal, establece que SEGEPLAN debe coordinar el proceso de
planificación y programación de inversión pública a nivel
sectorial y territorial. El artículo 15 de La Ley Orgánica del
Presupuesto, establece entre otros aspectos, que la
programación financiera anual y los cronogramas de ejecución
física, deberán guardar congruencia con el Programa de
Inversiones Públicas elaborado por SEGEPLAN. Más específico
es el Acuerdo Gubernativo 877-98, que en su artículo 2 indica
que es objetivo de la SEGEPLAN "…..la programación de la
inversión pública….." La literal h) del artículo 14 de
la ley citada establece que corresponde a las Direcciones
Técnicas de SEGEPLAN "Integrar el Programa de Inversiones
Públicas,…." Lo anterior se ve reforzado por lo
establecido en el último párrafo del artículo 15 de la Ley
Orgánica del Presupuesto.
En la formulación de
presupuesto, hay una primera etapa que es la elaboración de las
políticas y lineamientos que rigen este proceso, esta función
es compartida entre el MINFIN y SEGEPLAN. La segunda etapa, es
la asignación de recursos, la que tiene dos momentos: el
primero consiste en los requerimientos financieros que hacen las
entidades públicas de inversión, mismos que deben canalizarse
vía el PIP; el segundo momento consiste en otorgar el
financiamiento a los proyectos que conforman el programa, tarea
que compete a la Dirección Técnica del Presupuesto. Debe
indicarse, que tanto la solicitud como la asignación de
recursos, deben ceñirse a los montos recomendados por SEGEPLAN
en el PIP.
El seguimiento y evaluación son
actividades que están divididas en el entorno legal
guatemalteco. El seguimiento de la inversión pública,
corresponde a la SEGEPLAN; sin embargo la Ley Orgánica del
Presupuesto también establece que el MINFIN debe evaluar la
ejecución del presupuesto en forma periódica y durante la
ejecución, lo que equivale a seguimiento presupuestario.
La evaluación en primera
instancia corresponde a la autoridad superior de cada organismo
o entidad que realicen inversión pública. También la Ley le
asigna la función de evaluación presupuestaria a la Dirección
Técnica del Presupuesto del MINFIN, quien evalúa básicamente
los resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos
producidos.
Es necesario hacer una sana
distinción en el ámbito de la evaluación, pues la señalada
anteriormente se refiere específicamente a los resultados
presupuestarios, lo que semejaría una evaluación ex post
limitada.
La evaluación en todo su
contexto (ex ante, concurrente y ex post), en donde el
presupuesto es solo uno de los elementos, corresponde a
SEGEPLAN, conforme la literal b) del artículo 14 de la Ley del
Organismo Ejecutivo. El aspecto evaluativo comprende la
evaluación de las políticas públicas, el análisis de impacto
social, económico y ambiental de la inversión y el desempeño
institucional en relación a la inversión.
Como se puede apreciar, existe en
algunos casos dualidad de funciones y de competencias, que lejos
de favorecer el proceso de inversión, lo satura de
indefiniciones funcionales e institucionales. Para corregir esta
situación, es preciso la institucionalización de la Ley de
Inversiones Públicas, que asigne categóricamente las funciones
y delimite las competencias, además que establezca las normas
básicas que deben regir el proceso de inversión.
A la Ley hay que dotarla del
respectivo reglamento que operativice la norma, así como
complementarla con otro tipo de normativas técnicas que
orienten el proceso de inversión, tales como metodología de
formulación y evaluación de proyectos, manuales e instructivos
para apoyar la capacitación, tarea que corresponde a SEGEPLAN.
|
|
|
|
5. El
Entorno del Proceso de la Inversión Pública
Para que las inversiones
públicas apoyen los objetivos de desarrollo deben responder a
un marco orientador que indique dónde, cuándo, cuánto y en
qué debe invertir el Estado. Estas orientaciones no pueden ser
improvisadas, antojadizas y tampoco, deben provenir de una
visualización coyuntural del desarrollo. Por el contrario, la
planificación del desarrollo es un enfoque de largo plazo, que
debe rebasar por mucho las corrientes políticas temporales,
cuya visualización solo alcanza el corto y mediano plazo.
El entorno del proceso de la
inversión se ve influenciado también, por los cambios
profundos que ocurren en el entorno internacional, uno de ellos
y sin duda el más relevante es la globalización, que aunque no
sea un fenómeno completamente nuevo es evidente que los flujos
comerciales y financieros de la economía mundial alcanzan en
estos momentos una importancia y un dinamismo inéditos.
Las corrientes modernas de la
planificación se inclinan por la planificación estratégica,
que viene a ocupar el lugar de la planificación indicativa, que
a juzgar por los conocedores, es considerada muy rígida y poco
adaptable a la dinámica de los cambios socioeconómicos que
concurren en una sociedad. La planificación estratégica debe
ir acompañado de la prospectiva del largo plazo, es decir la
capacidad de poder visualizar el país (entorno económico y
social) a cierto tiempo en el futuro si se cumplen determinadas
condiciones previstas con anticipación. Por otro lado los
procesos participativos de planificación se inclinan a dar
mayor participación a la sociedad civil para identificar y dar
solución a sus problemas y carencias.
En resumen, la inversión
pública debe tener como fundamento la planificación del
desarrollo, de donde deben derivarse planes y programas
particulares de cada sector cruzando la línea territorial. La
planificación no debe limitarse a un enfoque gubernamental, por
el contrario debe ser un claro orientador de la economía
nacional y una señal para el sector privado.
En países como el nuestro, se
requiere de mayor inversión del Estado, para propiciar la
inversión privada y buscar resolver los desequilibrios
sociales. No puede pretenderse el desarrollo del país, con
índices de inversión tan bajos como el que tiene Guatemala,
que en el último quinquenio en promedio no supera el 4.2% del
PIB.
|
|
|
|
6. Los Fondos
de Financiamiento de la Inversión Pública
En una primera aproximación al
tema, puede decirse que los fondos para financiar la inversión
pública provienen de recursos del presupuesto y recursos extra
presupuestarios. Sin embargo y en busca de claridad
administrativa y financiera, los recursos de la inversión
pública se deben discriminar por su fuente de origen. En las
últimas tres décadas, los fondos proveniente de fuentes
externas han financiado un alto porcentaje de las inversiones,
mientras que las fuentes de origen nacional se han
diversificado, aunque no ha variado sustancialmente el
porcentaje de participación.
Las fuente de origen interno son
básicamente, el presupuesto del gobierno central (la parte que
financia el gobierno con recursos propios), el presupuesto de
las instituciones descentralizadas, el aporte de las
municipalidades, el aporte comunitario, las donaciones de origen
interno provenientes del ONG'S, asociaciones, fundaciones y
otras.
Por otro lado los fondos de
origen externo, que también financian parcialmente el
presupuesto nacional y pueden clasificarse básicamente en
reembolsables (préstamos) y no reembolsables (donaciones y
cooperación técnica).
Fondos de origen interno
Recursos del presupuesto Conjunto
de recursos que se destinan al financiamiento de proyectos de
inversión. Estos fondos pueden representar el total o parte del
financiamiento, en algunos casos son complementados con otros
recursos, especialmente de origen externo.
Con el propósito de mejorar y
agilizar la inversión pública se crearon los fondos sociales
como mecanismos de apoyo. Estos están dirigidos a financiar
proyectos y acciones a los sectores de menores ingresos y con
mayores carencias; funcionan bajo un régimen financiero
especial, al no regirse por la ejecución tradicional del
presupuesto sino que funcionan por medio de transferencias de
recursos de parte del Ministerio de Finanzas y/u otras
instituciones y de los desembolsos directos que reciben de
fuentes financieras internacionales, de operaciones activas.
Con el ánimo de ordenar y hacer
coherentes las inversiones públicas, las iniciativas de
inversión que se tramitan bajo el régimen de fondos sociales,
deben cumplir con las siguientes condiciones:
- No deben duplicar o suplir,
aunque si complementar las acciones de otras entidades
estatales y entidades privadas.
- Toda iniciativa de inversión
debe ser debidamente programada (para el ejercicio
presupuestario) y recibir previamente el informe favorable
de SEGEPLAN, por consiguiente la improvisación y el corto
plazo se descartan, salvo emergencias debidamente amparadas.
- Deben estar orientadas y darle
cumplimiento a políticas y objetivos de desarrollo.
- Los proyectos deben ser
capaces de autosustentarse en un plazo razonable.
- Deben contar el aval y el
aporte de la comunidad beneficiada; ya sea en recursos
financieros, materiales o mano de obra.
Recursos Municipales Los fondos
municipales para la inversión provienen fundamentalmente de dos
fuentes: a) los recursos propios; y b) los recursos del 10%
constitucional que el Gobierno central les traslada. Respecto a
estos últimos, debe tenerse el cuidado al momento de
cuantificar la inversión y sus aportes, para no duplicar las
cifras, debido a que estos recursos en primera instancia se
registran vía presupuesto central.
Recursos Comunitarios Son los
aportes que las comunidades beneficiarias hacen para favorecer
la ejecución de los proyectos y puede tener expresión en
dinero, en especie (materiales locales y suministros) y en
trabajo, mismo que debe ser valorado y calculado a precios de
mercado. Algunas fuentes financieras internacionales y los
fondos sociales exigen en ocasiones, que la comunidad haga un
aporte al proyecto, lo que da un alto grado de pertenencia y
apropiación de los bienes y servicios constituidos.
Otros recursos Bajo este rubro
entran todos aquellos aportes de origen interno no clasificados
en los rubros anteriores, provenientes de fuente de origen
interno, tales como ONG's locales, fundaciones, asociaciones,
donaciones privadas y otras de la misma naturaleza. Por lo
general, apoyan parcialmente alguna de las fases del ciclo del
proyecto (preinversión, ejecución u operación).
Fondos de origen Externo
En Guatemala, el financiamiento
de la inversión cuenta con un alto porcentaje de recursos de
origen externo. Debido a que los beneficios del financiamiento
pueden ser disminuidos por los costos financieros que representa
su utilización, estos recursos deben aprovecharse al máximo y
utilizarlos eficientemente. Este tipo de operaciones, deben
tener como requisito un cronograma de ejecución que debe
respetarse y cumplirse para evitar que se incrementen los costos
financieros por no ejecutar. Las asignaciones presupuestarias
deben otorgarse en la medida del programa de ejecución, pues si
se autorizan cifras menores, se está obligando a los ejecutores
a diferir la ejecución del proyecto y por consiguiente, a
incrementar sus costos y a postergar sus beneficios.
Clasificación del financiamiento
de origen externo:
Recursos reembolsables Consiste
en préstamos principalmente en dinero aunque puede darse bajo
otra modalidad (Ej. mercancías), que incorporan la obligación
de repago de parte del Estado y/o sus Instituciones y por lo
general estas operaciones se realizan en divisas (Ej. US$, DEG,
ECU, etc.) y están sujetas a condiciones financieras y
contractuales. Bajo este rubro también, pueden clasificarse la
cooperación técnica contingente, es decir aquella que depende
de la realización de una operación (préstamo), para que tenga
carácter reembolsable. Es obligatorio incorporarlas al
presupuesto general del Estado.
De conformidad con la Ley,
corresponde con exclusividad al Ministerio de Finanzas
Públicas, la adquisición de compromisos financieros en nombre
del Gobierno de la República y excepcionalmente otras
instituciones, cuando actúen con poderes potestativos otorgados
conforme a la Ley.
Recursos no reembolsables Bajo
esta modalidad aparecen las donaciones y la cooperación
técnica no contingente, proveniente de organismos
internacionales y gobiernos amigos o sus agencias, que puede
también, ser en especie, en dinero o en asistencia técnica y
su principal característica es que no existe la obligación de
devolución y se rigen por convenciones o acuerdos.
De conformidad con la ley,
corresponde a la SEGEPLAN, la priorización, gestión,
negociación, administración y contratación de la cooperación
financiera no reembolsable. Los montos obtenidos bajo este
rubro, deberán incorporarse al presupuesto general del Estado y
su ejecución se sujetará a las leyes y procedimientos
nacionales.
Es oportuno precisar que no puede
haber acercamiento con fuentes financieras internacionales sino
en razón de proyectos debidamente formulados, evaluados y
priorizados, y que cuenten con el informe técnico y económico
favorable emitido por SEGEPLAN.
|
|
|
|
7.
Estandarización de las principales variables del proceso
Teniendo presente que uno de los
objetivos centrales de la SNIP es ordenar las inversiones
públicas, es importante que esta actividad se inicie para
establecer los conceptos básicos en el tema de la inversión,
para ir generando de esta forma la homogeneidad en los conceptos
y definiciones básicas sobre las que se sustenta el Sistema.
La utilización de los conceptos
en forma correcta en los diferentes niveles, deberá ser una de
las preocupaciones de la SEGEPLAN en su calidad de administrador
del SNIP, por ende, procesos como la difusión y la
capacitación, serán los vehículos a través de los cuales
esta homogenización del lenguaje deberá lograrse.
A continuación se describen los
conceptos básicos:
Inversión Pública: Está
constituida por los recursos que invierte el sector público
para crear, incrementar, modernizar, reponer, reconstruir y
mejorar la capacidad del país de producir bienes y servicios,
con el propósito de incrementar el bienestar de la sociedad.
Proyecto: Se entiende por
proyecto al conjunto de actividades planificadas y relacionadas
entre sí, que mediante el uso de insumos generan productos
dentro de un período de tiempo determinado, apuntan a
solucionar un problema, promover el desarrollo o mejorar una
situación específica.
Tipos de Proyectos de Inversión
- Proyecto que forman capital
fijo: es el que genera o modifica bienes -formación bruta
de capital fijo- (Ej. : carreteras, escuelas, hospitales,
sistemas de agua potable etc.). Se materializa generalmente
en una obra física.
- Proyecto que no forma capital
fijo: no generan ni rehabilita bienes de capital fijo, su
propósito es incrementar, mantener o recuperar la capacidad
de generar beneficios. Entre éstos se pueden mencionar los
proyectos de asistencia técnica, asistencia crediticia,
organización, capacitación, fortalecimiento institucional,
investigación y otras de similar naturaleza.
En el marco de la
estandarización de variables, se considera relevante la
identificación de las iniciativas de inversión, mediante la
utilización de elementos comunes en el nombre del proyecto,
tales como el proceso propio de cada tipología de inversión,
su objeto y localización específica.
|
|
|
|
8. El
Proceso de Inversión Pública
El Proceso de la Inversión
Pública es el conjunto de actividades y tareas destinadas a
asegurar el uso eficiente y equitativo de los recursos
disponibles, tanto de aquellos que provienen del ahorro interno
como de aquellos que son obtenidos por la vía de donaciones y
endeudamiento interno y externo.
En el proceso de la inversión
pública es posible distinguir las siguientes actividades:
Identificación, formulación, evaluación, análisis técnico y
económico, priorización, programación y asignación de
recursos, ejecución, seguimiento físico y financiero,
operación y evaluación ex - post.
A raíz de la existencia de una
necesidad insatisfecha, resulta la primera actividad del proceso
de inversión que se inicia con la idea, es decir la
identificación del proyecto y consiste en precisar el problema.
En el planteamiento y análisis del problema corresponde definir
la necesidad que se pretende satisfacer o se trata de resolver.
De éste análisis, se precisará el bien que se desea construir
o el servicio que se pretende prestar. En esta instancia es
posible adoptar diversas decisiones, tales como abandonarla,
postergar su estudio o profundizar en éste.
Si la decisión es continuar, se
realiza la formulación del proyecto que consiste en el
desarrollo secuencial de las etapas de preinversión asociadas a
la toma de decisiones, con la finalidad que durante dicho
proceso se aporten elementos de juicio técnico - económicos
que permitan conocer la conveniencia y factibilidad de llevar a
cabo la idea del proyecto.
Paralelamente se estará
evaluando cada una de las etapas del proceso, analizando la
viabilidad técnica de las alternativas propuestas, descartando
las que no son factibles técnica y económicamente,
profundizando en las alternativas consideradas más convenientes
para que finalmente se estudie la alternativa viable con la cual
se ejecutará el proyecto. Las actividades de identificación,
formulación y evaluación serán responsabilidad de las
instituciones postulantes o rectores sectoriales.
Evaluada la alternativa por los
entes sectoriales, se realizará el análisis técnico
económico, que consiste en revisar el documento de proyecto que
respalda la formulación del proyecto, que puede ser Perfil,
Prefactibilidad o Factibilidad. Cualquiera que sea el nivel de
estudio, los aspectos a analizar son: la metodología utilizada,
la definición correcta del proyecto, el estudio de las
alternativas presentadas, análisis de costos de inversión y
operación y el financiamiento. Adicionalmente se debe analizar
si el proyecto es compatible con las políticas sectoriales.
Como resultado de este análisis se elabora el informe que
contiene la recomendación respecto a la conveniencia de
ejecutar el proyecto, así como las observaciones de índole
técnico - económico, según corresponda.
Si el proyecto obtuvo un informe
favorable, se realiza la priorización que consiste en
determinar si el proyecto puede ser seleccionado e incluido en
el Programa de Inversiones Públicas - PIP -. Esta selección se
realiza aplicando criterios sectoriales, regionales y
nacionales, de tal forma que el proyecto finalmente seleccionado
cumpla con las prioridades de Gobierno. Las actividades de
análisis técnico - económico y la conformación del PIP son
realizadas por SEGEPLAN. El propósito de estas actividades es
orientar el proceso de asignación de recursos con las
iniciativas de inversión más rentables, de acuerdo al costo de
oportunidad de los recursos públicos.
Integrado y analizado el PIP (que
contiene la programación de las inversiones públicas), se
constituye en la base para el proceso de asignación de
recursos, función que es responsabilidad del Ministerio de
Finanzas Públicas, rector del Sistema de Presupuesto. La
SEGEPLAN propone los montos a ser considerados en el
anteproyecto de presupuesto y finalmente la Dirección Técnica
del Presupuesto asigna los recursos para la ejecución del
proyecto, actividad realizada por las Unidades Ejecutoras y que
consiste en concretizar físicamente lo planificado en la
formulación del proyecto.
Durante el transcurso de la
ejecución se debe emprender el seguimiento físico y financiero
con el propósito de verificar la adecuada utilización de los
recursos financieros y que las metas físicas se cumplan de
acuerdo a los cronogramas de ejecución previamente
establecidos, En esta actividad pueden identificarse problemas
que obstaculicen la ejecución del proyecto, de ser así,
deberán tomarse las medidas correctivas administrativas. Esta
responsabilidad es de las instituciones que ejecutan el
proyecto. Es oportuno indicar que el seguimiento a la ejecución
de los proyectos que conforman el PIP es responsabilidad de
SEGEPLAN.
Concluida la etapa de ejecución,
el proyecto entra en Operación, es decir inicia el
funcionamiento del bien o servicio que satisfará la necesidad
identificada o prevista al inicio del proceso. Esta actividad es
realizada por la Unidad designada para operar el proyecto.
Finalmente y para concluir el
proceso se realizará la Evaluación Ex - post, que pretende
examinar al proyecto desde una perspectiva más amplia,
intentando determinar las razones de éxito o fracaso, con el
objeto de replicar las experiencias exitosas en el futuro y de
evitar los problemas presentados. Adicionalmente, debe
proporcionar información sobre la eficacia y efectividad del
proyecto en el cumplimiento de los objetivos trazados en su
diseño, a través del Informe de Término del Proyecto. En
relación a las responsabilidades de esta actividad, se
consideran por un lado, a la unidad ejecutora del proyecto como
responsable directa por los resultados obtenidos y por otro, a
SEGEPLAN, como encargada de analizar la información y verificar
que se haya ejecutado el mismo proyecto que se aprobó
originalmente, y de medir el impacto en los indicadores y las
estrategias de desarrollo.
|
|
|
|
9. El Ciclo de
Vida
El SNIP contempla de manera
integral el proceso de inversión a través de darle seguimiento
al ciclo de vida del proyecto, desde la transformación de una
idea de inversión hasta que entra en operación. Esto implica
un flujo permanente de información con distintos grados de
elaboración a medida que se vaya avanzando en el proceso. Las
fases en la vida de toda iniciativa de inversión son:
Preinversión En esta fase se
identifican iniciativas de inversión, formulan, evalúan y
seleccionan las opciones más rentables desde el punto de vista
económico social. Es en esta fase donde se conocen los
elementos necesarios y suficientes para la toma de decisiones.
La fase de preinversión está
conformada por varias etapas, las cuales determinan el grado de
desarrollo de la información relativa de un proyecto para la
toma de decisiones. Al terminar una etapa se debe analizar si se
puede tomar la decisión de ejecutarla con base a la
información que se dispone, o se necesita avanzar a la
siguiente para ganar certidumbre, en este caso se debe
determinar si los costos incurridos en obtener certidumbre
adicional supera a los beneficios derivados del desarrollo de la
misma.
Para entender con mayor claridad,
se describen las etapas que conforman la fase de preinversión:
- Idea. Está asociada a la
identificación del problema, y consiste en puntualizar la
necesidad insatisfecha o problema por resolver, su
localización geográfica, la identificación de los
beneficios esperados, los objetivos, el sector de la
economía y la institución que lo identifica.
- Perfil. En esta etapa se
incorpora información adicional y se precisa aquella
proveniente del nivel anterior. La información adicional
debe referirse a: cuantificación preliminar de la oferta y
la demanda y el tamaño del proyecto a partir de la
información disponible; un análisis preliminar de
alternativas técnicas, una estimación de montos de
inversión, costo anual de operación promedio, vida útil.
Con base en la información anterior se debe hacer una
evaluación técnico - económica de la alternativa
planteada como solución al problema.
- Prefactibilidad. En esta etapa
se precisa con mayor detalle la información proveniente del
nivel anterior y se incorporan datos adicionales para
descartar ciertas alternativas y perfeccionar las restantes.
Para cada una de las alternativas se hará evaluaciones
económicas y técnicas, con el propósito de identificar
aquellas que resultan o presentan la mayor rentabilidad
económica social y descartar las restantes.
- Factibilidad. Consiste en
perfeccionar la alternativa que presente mayor rentabilidad
económica y social, reduciendo su rango de incertidumbre a
límites aceptables mediante la realización de todos los
estudios que sean necesarios.
- Diseños finales. Comprende la
elaboración de diseños finales de arquitectura e
ingeniería, la definición de aspectos administrativos,
legales e institucionales, la inscripción de terrenos, la
definición final detallada de todos los costos del
proyecto.
Es necesario mencionar que el
grado de desarrollo de la fase de preinversión dependerá de la
naturaleza y dimensión del proyecto.
Inversión La fase de inversión
comprende la etapa de Ejecución la cual involucra el desarrollo
de todas las acciones tendientes a ejecutar físicamente el
proyecto tal y como fue especificado y dimensionado en la
preinversión. Aquí se realizan las obras físicas, se adquiere
e instala el equipo, se capacita al personal y se establece la
supervisión del proyecto. Esta última actividad será la
encargada de vigilar su desarrollo y recomendar las medidas
administrativas o cambios que sean necesarios cuando no se esté
ejecutando el proyecto de acuerdo a lo programado.
Operación Es la última fase del
proyecto, en ésta se generan los bienes y servicios para los
cuales fue ejecutado. Es importante indicar que al iniciar esta
etapa, se debe disponer de los recursos de funcionamiento
necesarios para una eficiente operación del mismo, ya que sin
ellos, no generará los beneficios esperados.
Diagrama 3:
*********************
|
|
|
|
10. Los
Componentes del SNIP
La estructura del Sistema se
fundamente en cuatro pilares básicos que son: a) Las normas e
instrucciones, b) la capacitación, c) las metologías y d) el
Sistema de Información.
10.1 Normas e Instrucciones del
SNIP
Concepto
Es el conjunto de procedimientos
que anualmente se trasladan a todo el Sector Público con el
objetivo de regular y ordenar el proceso de la inversión
pública, cualquiera sea la etapa del ciclo de vida de la
iniciativa de inversión, para la cual se desee solicitar
recursos para su desarrollo o ejecución
Objetivo General
Orientar y ordenar el proceso de
la inversión pública hacia las oportunidades de inversión
más rentables, basadas en criterios de rentabilidad social.
- Establecer con mucha claridad
los procedimientos que se utilizarán durante el proceso
presupuestario, en materia de formulación y evaluación de
las iniciativas de inversión.
- Señalar el procedimiento que
se aplicará durante el desarrollo del proceso
presupuestario, en materia de análisis técnico y
económico de las iniciativas de inversión.
- Fijar una fecha de
presentación de las iniciativas de inversión a SEGEPLAN.
- Establecer la cobertura
institucional en el tema de la inversión.
- Definir el procedimiento que
se utilizará para darle el seguimiento físico y financiero
a las iniciativas de inversión.
Estructura, Contenidos y Alcance
Las instrucciones se expresan en
un documento que anualmente la SEGEPLAN deberá elaborar a lo
interno con la participación de todas las Direcciones Técnicas
y bajo la responsabilidad de la Subsecretaría de Planificación
e Inversión Pública. Este documento deberá prepararse en el
último trimestre del año, y la responsabilidad directa de su
elaboración será de la Dirección Técnica de Proyectos.
Deberá ser un documento con un contenido breve y sencillo la
primera vez, y con posterioridad, deberá ir perfeccionándose
hasta llegar a establecer los procedimientos en cada sector de
la economía, en función de las metodologías específicas que
se estimen necesario su adecuación a la realidad del país. En
cuanto a su contenido, el documento siempre deberá contener en
primer lugar las orientaciones que cada sector de la actividad
económica deberá tener en cuenta al momento de postular sus
iniciativas de inversión, deben existir instrucciones generales
para todo el proceso y finalmente se deben definir los
requisitos específicos de información que las iniciativas de
inversión deben tener presente al instante de ser presentadas
oficialmente por las instituciones a SEGEPLAN.
Productos a Obtener con su
Aplicación
El principal producto que se
deberá obtener, es que se mejore sustancialmente el proceso de
formulación y evaluación de proyectos al existir reglas claras
y precisas de cómo se deberá efectuar dicho proceso.
Adicionalmente, SEGEPLAN pasará
a jugar un rol importante, ya que se le estará informando
anualmente a todo el Sector Público que hay fechas, formas de
presentación de la información, que las iniciativas de
inversión deben ser formuladas y evaluadas técnica y
económicamente sobre la base de escoger la mejor alternativa y
que SEGEPLAN será la encargada de revisar que dicha evaluación
haya sido correctamente efectuada.
10.2 La Capacitación y Difusión
del SNIP
Conceptos Para efectos de
comprender el papel que juega la capacitación dentro del
proceso de institucionalización y consolidación del SNIP, se
hace necesario partir de los conceptos de capacitación y
difusión.
La capacitación se define como
la acción destinada a preparar a las personas con la finalidad
de habilitarlos para realizar una actividad determinada; y la
difusión como la acción orientada a divulgar o preparar
ciertas ideas, normas, instructivos o información con la
finalidad de apoyar el desarrollo de una actividad determinada.
Objetivo general
Constituir o fortalecer la
capacidad institucional y humana, con la finalidad de crear y
mejorar el proceso de formulación y evaluación de proyectos de
todo el sector público.
En este sentido, se espera i)
crear una cultura de proyectos, que permita mejorar el proceso
de inversión publica; ii) poner en práctica las metodología
especificas de formulación y evaluación de proyectos; iii)
contribuir a establecer criterios de homogeneidad que permitan
normar la formulación y evaluación de proyectos para disponer
de elementos o bases de comparación comunes al analizar las
diferentes alternativas de solución para un determinado
problema: iv) contribuir con elementos teóricos al proceso de
toma de decisiones; v) contribuir a mejorar las carteras de
proyectos en preinversión; y, vi) garantizar la sostenibilidad
al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
En cuanto a su estructura, el
plan de capacitación está sustentado, en ejes temáticos
relacionados con la programación de las inversiones y el
presupuesto, centrado el esfuerzo en el adecuado manejo del
ciclo del proyecto, con especial énfasis en lo que se refiere
al proceso de la preinversión.
Tipos de capacitación
Toda la capacitación se
sustentará en el marco de un sistema docente de carácter
teórico-práctico a efecto de que se enmarque en una
metodología de aprender haciendo, y con el propósito básico
de que todo el producto del sistema de aprendizaje genere un
valor agregado con utilidad práctica, por ejemplo, todos los
proyectos que se formulen dentro del proceso de capacitación ya
sea a niveles de perfil, prefactibilidad o factibilidad,
deberán pasar a ser un insumo para el banco de proyectos dentro
del módulo de la preinversión.
Se considera que el proceso de la
capacitación no debe ser ejecutado directamente por SEGEPLAN,
ya que en ese caso convertiría a su personal en docentes. Por
el contrario, como administrador del proceso, desempeñara la
función de coordinación, de diseñador de programas, generador
de materiales de apoyo, definiendo: contenidos, el
financiamiento, la logística, desarrollando los procesos de
selección de docentes, de selección y contratación de los
ejecutores, asumiendo la responsabilidad del seguimiento y la
evaluación. Sin embargo, dentro de un contexto coordinado, la
docencia directa estará a cargo de entes especializados como:
INAP quien operaria con los niveles técnicos del niel
ministerial, regional y departamental, INFOM quien operaria en
los niveles municipales. Asimismo, se podrá operar con las
Universidades a través de sus extensiones universitarias,
quienes podrían apoyar en la capacitación a los Consejos de
Desarrollo a nivel departamental y regional; además se buscará
la posibilidad de que las universidades orienten sus cursos en
el marco del SNIP, considerando que muchos de los alumnos son
futuros profesionales potenciales para trabajar en el sector
público.
10.3 Metodologías de
Formulación y Evaluación de proyectos
Concepto
Es una herramienta de diseño y
análisis que contribuye a guiar la toma de decisiones sobre la
mejor alternativa que se debe ejecutar, permitiendo con ello,
optimizar la utilización de los recursos de inversión al
comparar los beneficios y los costos asociados a un proyecto
durante su ciclo de vida.
Objetivo General:
Comparar los beneficios y los
costos asociados a un proyecto.
- Ser una herramienta que apoye
la formulación y evaluación de proyectos, que permita
recopilar, crear y analizar en forma sistemática un
conjunto de antecedentes económicos y técnicos que
permitan juzgar cualitativa y cuantitativamente las ventajas
y desventajas de asignar recursos a una determinada
iniciativa de inversión.
- Ser la herramienta que permita
determinar la alternativa rentable y desechar aquellas que
no los son.
- Ser una herramienta que provea
información para el análisis de las alternativas de
inversión.
- Ser la herramienta sobre la
cual debe fundamentarse el proceso de capacitación del
SNIP.
Tipos de Metodologías y
Contenidos
Existen dos tipos de
metodologías de formulación y evaluación de proyectos, la
general y las específicas. La metodología general corresponde
a la de Mínimo Costo, es decir se analizan las alternativas de
solución al problema detectado y se escoge aquella que
representa el menor costo y que además, garantice la obtención
de los beneficios. Esto implica la existencia de un presupuesto
detallado, es decir la desagregación de todas las partidas,
componentes o actividades identificadas en el cronograma de
actividades, identificando cantidades y precios unitarios, los
que deben estar avalados o certificados por medio de las
respectivas cotizaciones.
Las metodologías específicas se
diferencian básicamente en la forma de medir y cuantificar los
beneficios. En la práctica, por ejemplo: i) en los proyectos
sociales no resulta fácil medir los beneficios, por lo tanto,
se parte del supuesto de que todos estos proyectos son
socialmente rentables, por lo que estos proyectos se evalúan
bajo el criterio de Costo - Eficiencia, por ejemplo en el sector
salud se deberán calcular indicadores de rentabilidad como
"Costo Anual Equivalente" (CAE) o "Costo de
Operación Adicional"; para el sector educación, el
indicador de rentabilidad a calcular será "Costo de
Inversión por Alumno".
En lo que se refiere a proyectos
productivos o de infraestructura, sus beneficios serán
cuantificados a través de indicadores que permitan calcular
directamente su costo-beneficio. Por ejemplo, los proyectos
relacionados con el transporte se utilizarán indicadores de
rentabilidad como Valor Actual Neto (VAN), Tasa Interna de
Retorno (TIR), (privado y social) y momento óptimo; los
proyectos de riesgo procesarán indicadores de rentabilidad como
VAN Y TIR (social, privada) y la tasa de descuento privada.
Estructura
Para el Sistema Nacional de
Inversión Pública, la aplicación de las metodologías para
formulación y evaluación de proyectos implicará al menos el
desarrollo de los siguientes elementos, por parte de la
institución presentadora o formuladora de la iniciativa de
inversión.
- Identificación y definición
del problema.
- Diagnóstico de la situación
actual
Area
de influencia
Población
Oferta
/ demanda
Balance
Proyección
de la demanda
Balance
con demanda proyectada
- Identificación, definición y
selección de alternativas, incluida la optimización de la
situación base.
¿tamaño
óptimo?
-
Evaluación
del Proyecto. Tipos: General y Específica
General:
costo mínimo
Específica:
costo / eficiencia - costo / beneficio, según
corresponda
Análisis
de sensibilidad
- Antecedentes de respaldo de la
información
Presupuesto
Cronograma
Planos
Compromisos
Certificados
Programas
arquitectónicos
Listados
de equipamiento
Otros,
dependiendo del sector
- Resumen, conclusiones y
recomendaciones
Vinculaciones con el Componente
de Capacitación
El proceso de capacitación del
SNIP deberá basarse en la aplicación de las metodologías de
formulación y evaluación de proyectos. Esto significa en la
práctica que deberán existir cursos de diferente nivel de
profundidad sobre el proceso de formulación y evaluación de
proyectos. Estos cursos pueden ser para técnicos o bien para
profesionales de todo el sector público, donde los productos a
obtener serán proyectos de los diferentes sectores, formulados
y evaluados a nivel de perfil, prefactibilidad o factibilidad,
según sea el nivel del curso programado por el SNIP.
Los cursos deberán tener un
componente teórico y uno práctico, donde se aplicarán los
conocimientos adquiridos.
Metas a Alcanzar
En el corto plazo se deberá
efectuar el inventario de metodologías y la elaboración de los
términos de referencia y su posterior licitación, para
desarrollar la adecuación de al menos tres metodologías
específicas a la realidad de Guatemala.
Al finalizar el segundo año de
operación, el SNIP deberá disponer de al menos, de una
metodología específica para salud, otra para educación y otra
para caminos.
En el largo plazo, el SNIP
deberá disponer de al menos de seis metodologías adecuadas a
la realidad del país, adicionando una metodología para riego,
otra para acueductos, y una para vialidad urbana.
Participación de los Ministerios
En este proceso, los ministerios
jugarán un rol importante, ya que SEGEPLAN necesitará disponer
y tener acceso a toda una batería de información, que el
sector tiene la obligación de generar y además mantener
actualizada.
Esto significa un fuerte
fortalecimiento institucional de los ministerios, sus unidades
de planificación y su nivel central y regional, manteniendo una
interacción muy coordinada para crear y actualizar
periódicamente la información particular de cada sector, por
ejemplo: la matrícula actualizada en el ámbito escolar, las
proyecciones de crecimiento de la población escolar, los
pacientes atendidos por puesto de salud, las mediciones de
transito, los cuales son algunos de los parámetros de
información que deberán tener actualizados para apoyar el
proceso de adecuación de las metodologías de formulación y
evaluación de proyectos que deberá desarrollar SEGEPLAN en el
mediano plazo.
Elementos de Apoyo a considerar
para su puesta en operación Entre los elementos de apoyo,
deberá considerarse la impresión de manuales con ejemplos
prácticos en los sectores definidos como prioritarios. Los
sectores deberán proporcionar listados actualizados con
información propia del sector, para poder ser utilizados en los
cursos de formulación y evaluación de proyectos.
Productos a Obtener con su
Aplicación Carteras de proyectos en salud, educación, caminos
formulados y evaluados de acuerdo a las metodologías aplicadas
por SEGEPLAN para la presentación de proyectos al SNIP.
Carteras de proyectos con el
informe favorable de la SEGEPLAN para apoyar el proceso de
negociación del financiamiento externo.
10.4 El Sistema de Información
del SNIP
De conformidad con la Ley del
Organismo Ejecutivo, la SEGEPLAN tiene a su cargo Diseñar,
coordinar, monitorear y evaluar el Sistema Nacional de Proyectos
de Inversión Pública".; además el Acuerdo Gubernativo
677-98 le establece la obligación a la Secretaría de
"conformar y mantener actualizado el inventario de proyecto
de inversión pública en sus distintas etapas en el sistema de
información de la institución, mediante el seguimiento físico
y financiero de los mismos".
La tendencia actual de la
administración pública es optimizar la gestión y la
prestación de los servicios públicos, para ello debe apoyarse
en instrumentos sistematizados y automatizados.
En la actualidad, la información
ha adquirido cada día mayor relevancia, sobre todo en cuanto a
su calidad y oportunidad, por esta razón, en el campo de la
inversión pública se requiere también que ella reúna y
cumpla los mismos requisitos, para poder apoyar la toma de
decisiones.
Debido entonces a que la
información sobre proyectos es variada y especializada, es
necesario disponer de un instrumento que la registre, clasifique
y organice, de tal forma que se convierta en un medio que
favorezca y apoya el desarrollo del proceso en cada una de sus
etapas de manera efectiva y además eficiente.
Concepto Es la herramienta
computacional del Sistema Nacional de Inversión Pública que
captura y procesa información actualizada de las iniciativas de
inversión, en función del ciclo de vida, para apoyar la toma
de decisiones.
Este sistema funciona sobre la
base de un proceso ordenado y dinámico, que opera en forma
descentralizada en los diferentes niveles de la administración
pública, que tiene definidos los procedimientos, mecanismos,
flujos de información y acciones para capturar y producir
información oportuna, relevante y actualizada en función del
ciclo de proyecto, permitiendo a la vez adoptar y ejecutar las
acciones y medidas correctivas necesarias para el óptimo
desarrollo de los mismos.
Objetivos del Sistema de
Información
El objetivo primordial del
sistema es mantener un banco (inventario) de proyectos en las
distintas etapas del proceso de inversión, asegurando la
disponibilidad de información confiable y oportuna para apoyar
la toma de decisiones.
Asimismo facilitará: mantener
una cartera de proyectos formulados, evaluados y priorizados
para que el país pueda negociar eficientemente la cooperación
internacional; la integración del Programa de Inversiones
Públicas; la determinación de los requerimientos de
financiamiento y la asignación de recursos para los proyectos
de inversión pública; el seguimiento físico y financiero de
iniciativas de inversión. la estimación de los gastos
recurrentes que genera la inversión.
Aportes del Sistema de
Información al sector público
El Sistema informático ofrece
múltiples facilidades para apoyar al sistema de inversiones
públicas, es decir el sistema informático se convierte en la
herramienta básica que registra los movimiento que se producen
en torno al proceso de las inversiones públicas.
Entre las facilidades que ofrece
el sistema informático, se puede mencionar:
- Elimina tramitación
burocrática y en papel y mejora la comunicación de los
ejecutores con los entes centrales del sistema.
- Apoya el proceso de
estandarización de las variables del proceso de inversión.
- Apoya la programación de las
inversiones y el proceso presupuestario en general.
- Registra en forma ordenada los
flujos de información de las iniciativas de inversión.
- Apoya el seguimiento del
proceso de transformación de ideas en proyectos realizables.
- Facilita la generación de
información agregada, estadística y geográfica a las
diferentes instancias para la toma de decisiones y
- Facilita la transferencia de
requisitos, metodología, instrucciones e información sobre
el mismo proceso.
En el sistema de información de
proyectos puede distinguirse dos niveles de usuarios. Los
primeros son los que están directamente involucrados en la
producción de la información, adquiriendo roles específicos,
dependiendo del nivel en que actúen. El segundo nivel de
usuarios está constituido por todos los que emplean y se sirven
de la información que genera el Sistema.
El sistema recopilará
información sobre variables, tal el caso de la identificación
y descripción del proyecto, información de la programación y
avance físico y financiero, un resumen cualitativo de la
situación actual del proyecto así como sobre el avance de los
resultados obtenidos, que servirá de base para la toma de
decisiones o acciones a seguir, sobre la programación de la
inversión.
La experiencia ha demostrado que
para que un sistema de seguimiento sea aceptado y utilizado por
la administración pública, éste debe ser de fácil manejo y
flexible. Asimismo, la información requerida en el mismo debe
ser de utilidad para los niveles técnicos, ejecutivos,
gerenciales y políticos.
Estructura del Sistema de
Información.
El sistema está conformado por
un conjunto de módulos que permiten dar seguimiento al ciclo de
vida del proyecto en el proceso de inversión pública,
cualquiera que sea su fase o etapa en que se encuentre.
Los módulos girarán en torno a
las grandes tareas que realizará el SNIP, tal el caso de la
identificación de las iniciativas de inversión y el análisis
y autorizaciones para obtener financiamiento; el seguimiento a
las distintas fases del proyectos; la priorización de la
inversión; el financiamiento (interno y externo); la
construcción de escenarios; y el módulo reportes gerenciales,
entre los que se encuentra el Programa de Inversiones Públicas
(PIP).
Tecnología del Sistema de
Información de Proyectos
Desde el punto de vista
tecnológico, se plantea utilizar la infraestructura existente
del SIAF, haciendo los agregados necesarios para llegar a todos
los niveles involucrados en el proceso de inversión, utilizando
las herramientas que permitan desarrollar soluciones completas y
con el máximo de productividad y flexibilidad, empleando
tecnología de punta que pueda hacer frente a los cambios
tecnológicos y normativos a los que nos enfrentamos cada día.
Los aspectos a considerar son: a)
de Hardware, Se plantea la necesidad de utilizar una
arquitectura abierta con tecnología de punta, usando todas las
facilidades que ofrece el ambiente windows, b) de
Telecomunicaciones, continuar con el esquema global de
informatización del Gobierno, aprovecha do las redes
gubernamentales existentes, lo que permitirá que cada usuario
del sistema, en su propias estación de trabajo, disponga de la
información del Sistema, de acuerdo a los roles de su
competencia, complementadas con el establecimiento de páginas
web "externas", que se puedan consultar desde
cualquier lugar; c) Software, se plantea el desarrollo del SNIP
utilizando como base de datos relacional ORACLE y sus
herramientas para una plataforma de intranet - internet, las que
actualmente se utilizan para el desarrollo de páginas Web.
La institucionalización y
sostenibilidad del sistema tiene condicionantes que deben ser
consideradas, entre las cuales puede mencionarse: i) la voluntad
y apoyo político, para institucionalizar el uso como
herramienta única en la gestión de la inversión, ii)
mantenimiento informático permanente, que permita su óptimo
funcionamiento y la adecuación a las necesidades de los
usuarios; iii) diseño e implementación de un programa de
capacitación permanente que respondan a las necesidades de los
diferentes niveles de usuarios; y, iv) la obligatoridad de la
actualización de la información contenida en el sistema, con
un adecuado control de calidad.
|
|
|
